杜特爾特治下菲律賓民力黨的崛起及愿景

鞠海龍

內容提要 菲律賓民主人民力量黨（以下簡稱“民力黨”）自成立以來在政壇幾經起落，背后伴隨著不同時期政治家族勢力的加盟或背離。杜特爾特及其家族加盟民力黨并贏得總統選舉之后，民力黨在菲律賓全面崛起，加速推進多年來一直堅持的聯邦改制宏圖。這一牽動根本政治制度的改革，無論能否成功，都會對菲律賓政治產生深遠影響。對中菲關系而言，在兩國關系相對友好的狀態下，如果菲律賓修憲成功、杜特爾特如期連任、民力黨聯盟持續執政，或許會是改善中菲關系良性發展政治與社會底蘊的一次重要歷史機遇。

關鍵詞 菲律賓民力黨；家族政治；修憲改制；杜特爾特；中菲關系

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.013

菲律賓民主人民力量黨[Partido Demokratiko Pilipino-Lakasng Bayan（PDP-Laban），以下簡稱菲律賓民力黨或民力黨]是有著明顯政黨聯盟性質的政治組織。盡管該黨從初創到實現執政的過程充滿坎坷，但隨著2016年杜特爾特代表民力黨大選獲勝，為該黨迅速崛起為菲律賓第一大黨、繼而實現多年來一直堅持的修憲宏圖帶來了難得機遇。

政權征途：沉浮于家族勢力的分與合

菲律賓政黨政治帶有濃烈的家族政治色彩，民力黨自成立以來幾經興衰沉浮，均與大政治家族勢力的加盟或背離密切相關。1982年，兩個反對馬科斯強權的菲律賓非主流政黨為了贏得1984年國民議會選舉合并組建了菲律賓民力黨。這兩個非主流的政黨分別是脫離“棉蘭老聯盟”的菲律賓民主黨和阿基諾二世（即貝尼格諾·阿基諾）參議員組建的“人民力量黨”。合并之初的菲律賓民力黨由科拉松·阿基諾[1]的弟弟小何塞·佩平·科胡昂戈（Jose S. Cojuangco，Jr.）和洛倫素·塔納達（Lorenzo Tanada）領導。阿基諾家族是民力黨主要政治力量來源。

1983年8月21日，貝尼格諾·阿基諾遇刺引起菲律賓國內巨大的政治反彈。菲律賓民力黨借機迅速壯大。1986年，科拉松·阿基諾成為馬科斯強權政府倒臺后的第一位總統。菲律賓民力黨隨即盛極一時。作為菲律賓民主黨創始人之一的阿基里諾·皮門特爾（Aquilino Pimentel III）也借機出任了地方政府部長。

1988年，菲律賓民力黨發生分裂。科胡昂戈為首的大部分阿基諾家族勢力離開民力黨，另組菲律賓民主斗爭黨（LDP）。黨內領袖的脫離使民力黨的力量被大大削弱。盡管民力黨內仍有阿基里諾·皮門特爾這樣的資深政治人物，但是皮門特爾家族在菲律賓并沒有一等一的政治勢力。一個中等偏上的政治家族勢力，無力支撐起一個全國性的大黨。其后，民力黨的政治影響力迅速衰退。直到2007年，民力黨在眾議院的議席也只有3席。此外，民力黨的影響范圍也一直局限于菲律賓南部的卡加揚迪奧羅和中部的宿務。

改變菲律賓民力黨政治衰運的是2010年以民力黨主席身份當選副總統的比奈（Jejomar Binay）。比奈的加盟為菲律賓民力黨創造了再一次積累實力和尋求發展的可能。然而，政治利益分配的內部糾紛導致個性十足的民力黨總裁皮門特爾決定與比奈家族分道揚鑣。他不僅拒絕了比奈在中期選舉期間組織愛國聯盟謀求更大政治權力的建議，而且用自己特立獨行的方式迫使比奈負氣出走，并帶領自己的家族勢力徹底斷絕了與民力黨的關系。失去了比奈家族支持的民力黨再度沉寂，這種狀態一直持續到2016年總統大選。

在2016年總統大選中，菲律賓民力黨支持的杜特爾特（Rodrigo Duterte）當選菲律賓總統。杜特爾特的當選為民力黨迎來了一步登天的政治機遇。盡管國會選舉后民力黨在參議院只有一席，而在眾議院一席都沒有，但是因為總統的加盟，這些在過去注定民力黨命運的因素，已經不再能夠成為阻止民力黨成為菲律賓最大政黨的障礙。在杜特爾特總統的運作下，菲律賓民力黨領導的政治聯盟很快吸收了多位來自政界的大佬。與民族主義人民聯盟（NPC）簽署聯盟協議后，民力黨實際上已經成為菲律賓參眾兩院的“超級多數”。[2]不僅過去形單影只的龐塔萊翁·阿爾瓦雷斯（Pantaleon Alvarez，原民力黨議員）成了菲律賓眾議院的議長，而且連前總統阿基諾三世自由黨的成員也有50多人轉投到民力黨陣營。[3]

修憲宏圖：充滿未知的政治變數

菲律賓政黨政治中的各政黨和政黨聯盟大多數情況下都是以選舉實現執政目標為根本政治追求。所謂的政治理念和主張大多以選票為目標。選舉過程中提出的政治綱領、政策主張只有真正實現執政目標才有機會得以施展。執政之前，菲律賓民力黨的政治主張很多，從反對美國駐軍這樣的細節問題，到開明的民族主義、民主社會主義這樣的政治理想都曾經被其納入政治追求。然而，政治浮沉多年之后，能夠被人牢記且對當今菲律賓產生重大影響的還是杜特爾特大選中提出的各項務實的競選承諾，以及民力黨多年來一直堅持的聯邦改制宏圖。

在菲律賓政壇，相比阿基諾三世之類代表的老牌政治勢力，杜特爾特及其家族算是一個新興勢力。新興政治勢力和老牌政治勢力的執政選擇有一個根本的不同，那就是借由執政將自己的政治勢力做大做強。執政以來，杜特爾特及其執政團隊一直以兌現大選承諾作為政治宣傳的重要口號，并且聲稱已經兌現了全力打擊毒品、遏制腐敗和犯罪、實現獨立的外交政策等多項競選承諾。盡管菲律賓南部某些地區的混亂和失序暫時還沒有辦法有效解決，但是這并不影響杜特爾特和民力黨推動菲律賓的修憲改制進程。

2018年1月，菲律賓民力黨向眾議院提交了修改1987年菲律賓憲法的草案。草案設計了將菲律賓當前政治制度改變為聯邦制的基本原則和制度框架。按照草案設計，修憲后的菲律賓總統仍是國家元首，掌握外交、軍事、監督政府的大權，擁有否決國會，任命司法部門成員和委任總理等權力。修憲后，總統可以連任一次。菲律賓國會主要考慮由兩院組成，但是一院制國會或許也是選項之一。聯邦議員與參議員的任期同樣延長為最多兩個五年任期。總理是菲律賓政府行政首長。總理候選人必須來自多數黨或在聯邦議會的執政聯盟。總理由總統委任，負責國家公共事務和經濟發展綱領，擁有任命內閣成員與其他行政官員等權力。在地方政府方面，草案將菲律賓的行政區劃調整為五個州。地方各州將設立一院制州議會和主管行政的州總理。[4]

菲律賓修憲是一個復雜的過程。按照杜特爾特的安排，2018年12月修憲會議代表將完成修憲設計。2019年5月舉行修憲公投。如果公投通過，杜特爾特后三年任期將成為中央集權政府轉向聯邦制政府的過渡期。杜特爾特將帶領菲律賓政府完成地方政府過渡的三大修憲任務：一年半的時間內完成并通過新的地方政府法典；由現任省長、高度都市化與獨立城市的市長掌權的地區委員會對地方政府進行過渡管制；地區委員會在五至十年內向國會提出建制法案。[5]

菲律賓國內政治極其復雜。這種復雜一方面表現在其政治制度對美國的不完整復制方面，另一方面表現在它相對脆弱的常態政治基線方面。菲律賓民力黨當前的修憲設計，實際上包含著菲律賓國內精英長期以來對美國聯邦制度的理想化認知。無論菲律賓學界，還是民力黨高層都沒有對徹底變革現有制度到底對菲律賓政治、經濟、社會有多少實際意義和現實影響進行過認真研判。

依照一般的政治發展規律，國家政治制度的重大改革，在缺乏深入論證和精心設計的情況下，改革者所推動的改革最終很可能無法擺脫傳統政治慣性的影響。對于菲律賓而言，傳統的政治勢力和政治利益集團的影響是當前憲政改革最大的政治慣性。考慮到菲律賓政治中的不確定因素，以及極端暴力事件等可能造成菲律賓國內政治格局迅速翻轉的特殊情況，當前的憲政改革一旦卷入更為復雜的政治斗爭或者政治沖突，則不能排除脫離其既定政治預期軌道的可能性。

杜特爾特：鮮明的政治標簽

杜特爾特當選與菲律賓民力黨的崛起之間無疑是一種典型的因果關系。民力黨現今如日中天的勢力和第一大黨的光環都得益于杜特爾特的成功與扶持。

從積極的角度考察，杜特爾特以修建公路、鐵路、港口、機場等基礎設施建設為核心構想的菲律賓經濟發展藍圖無疑為拉動投資、增加社會消費、創造就業提供了可能。杜特爾特執政至今，菲律賓GDP的增長一直穩居東盟前列。大量的經濟活動所創造的投資、貿易空間，以及社會經濟活力增加后財富二次流轉為普通勞動者帶來的工作機遇必然會為菲律賓上層富人、中產階級、底層勞動者都提供財富增長和改善生活的機會。這些經濟社會發展的成就無疑都會潛移默化地轉化成菲律賓國內政治勢力積極向民力黨靠攏的重要因素。

杜特爾特縱橫捭闔于西方人權組織的集體批評與內部反對派政客群起而攻之的壓力之間，其特立獨行的個性、敢作敢為的品行，以及以獨立外交的姿態迅速改善中菲關系的能力等等所贏得的政治光環無疑都會給民力黨帶來同樣的政治加分效果。

2017年杜特爾特發表的國情咨文宣稱，為了把菲律賓建設成為人人都享有舒適生活的國家，他將會繼續把發展經濟和打擊毒品作為建設國家的兩大基礎政策。在支持杜特爾特的菲律賓政治力量，尤其是民力黨的眼中，這兩項改革正在為菲律賓整個國家帶來勃勃生機。然而，在反對杜特爾特的人眼中，杜特爾特上臺后一系列大刀闊斧的改革不過是打著發展經濟的旗號，謀求政黨和自身政治利益的手段。

2017年上半年，杜特爾特執政還不到一年，菲律賓極右翼反對黨議員亞歷哈諾（Magdalo Rep. Gary Alejano）就向國會提交了彈劾總統的申請書。法外處決、隱瞞資產、濫用職權，以及南海作為不當等問題成了反對黨抨擊杜特爾特禁毒、發展經濟、推動獨立外交的理由。[6] 2017年5月菲律賓眾議院司法委員會以缺乏事實和法律依據為由駁回彈劾指控，并指出此舉僅是反對黨打擊杜特爾特的政治行為。

2018年菲律賓參議院少數黨領袖戴瑞隆（Franklin Drilon）和議員潘吉里納（Francis Pangilinan）將修憲與杜特爾特延長任期炒作成一個熱門話題。二人指稱，菲修憲過渡期長達十年。這意味著菲律賓十年不會舉行選舉，也意味著過渡期內總統、參議員、眾議員都將留任。此外，除了立法權將被長期固定掌握在特定群體手中，地方行政權也將因總統指派地方官員的政治慣例而同樣長期歸總統所有。二人強調，這種修憲過渡期間立法、行政官員與總統之間的權力聯系將很可能導致菲律賓重蹈獨裁統治的歷史覆轍。[7]

在反對派的反對下，杜特爾特面對的并非一片叫好聲。菲律賓各地的各類反對游行等等，都從側面展現出杜特爾特執政中期政治社會基礎某種程度的萎縮。這種情況下，承載著杜特爾特功過得失的菲律賓民力黨潛在的危機也不言自明。盡管目前杜特爾特的優勢地位仍然有目共睹，然而，如果修憲和修憲過渡期的政治紅利無法順利實現，未來杜特爾特執政結束，菲律賓民力黨的勢力也可能會隨之迅速消減。

民力黨：中菲關系的新紐帶？

菲律賓民力黨與中國結緣最主要的因素是杜特爾特對前任外交政策的顛覆性修正。杜特爾特的外交轉變為中菲關系改善、民力黨與中國共產黨黨際關系發展帶來了巨大的機遇。中菲經貿關系的穩步恢復，菲律賓對中國“一帶一路”倡議的歡迎，中國黃巖島對菲律賓漁民的重新開放等很快將中菲關系拽出“南海仲裁案”的陰影。菲律賓民力黨領導人先后率團訪華，以及高規格接待中國共產黨代表團等黨際交往為中菲關系開辟了新的交流渠道。杜特爾特為總統、民力黨為執政黨的菲律賓或許是21世紀以來中國尋求發展中菲關系過程中的重大歷史機遇。

中菲關系迅速回暖的過程中，有不少人認為杜特爾特的外交政策是“反美”的。他在公開場合多次顯示了嚴厲抵制美國影響菲律賓外交政策的決心。然而，需要冷靜思考的問題是，菲律賓國內存在根深蒂固的親美派政治力量。國內政治的妥協意味著對外政策的妥協。自殖民時代傳承至今的菲律賓親美勢力仍然是菲律賓政治格局中的最不應該被忽視的力量。菲律賓軍事利益集團、油氣利益集團基本上是親美派的“嫡系部隊”。菲律賓親美勢力上百年的經營和無孔不入的暗箱操作能力讓即便是杜特爾特這樣的鐵腕政治人物也不得不小心謹慎。

當前，杜特爾特仍然是民力黨這一政黨聯盟能夠發揮作用的關鍵，也是中菲關系的定盤星。如果修憲成功，杜特爾特如期連任并順利執政，杜特爾特為中心的政治勢力對棉蘭老島[8]的影響將進一步加深。考慮到菲律賓政黨政治的現實特征，只要中國能夠在菲律賓對外政策日益回歸對美、對華、對日平衡的過程中保持足夠的政治與外交智慧，與中國共產黨保持良好關系的民力黨聯盟如果能持續執政，那么無論民力黨是否能夠建立和發展長期穩定的基層組織，中菲關系良性發展的政治與社會底蘊都會有所改善。

（作者系暨南大學國際關系學院/華僑華人研究院副院長，教授；南京大學南海研究協同創新中心兼職研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] 科拉松·阿基諾（阿基諾夫人），全名瑪莉亞·科拉松·“柯莉”·柯峻科·阿基諾，貝尼格諾·阿基諾之妻，丈夫遇刺后，科拉松積極投身并領導了反對馬科斯政權的政治運動，成為菲反獨裁的象征。1986年2月，阿基諾夫人當選菲律賓第11任總統，亦是菲律賓及亞洲首位女總統，于1986年至1992年在位。

[2] 菲律賓政黨政治中某政黨黨員跳轉到其他政黨成為其他政黨黨員的現象非常普遍。正是因為菲律賓政黨政治中這種政黨身份轉換的隨意性，才產生了民力黨從一個議會小黨轉而成為議會超級多數的現象。

[3] “Alvarez says 50 Liberals jumping to PDP-Laban”， http：//newsinfo.inquirer.net/786693/alvarez-says-50-liberals-jumping-to-pdp-laban.

[4] “Proposed Amendments to the 1987 Philippine Constitution（The Constitution of the Federal Republic of the Philippines）”， http：//ateneo.edu/sites/default/files/downloadable-files/Executive%20Summary%20v.1.2.pdf.

[5] “Duterte Wants Constituent Assembly Amend Alella”， http：//www.sunstar.com.ph/manila/local-news/2016/07/28/duterte-wants-constituent-assembly-amend-charter-abella-488013.

[6] “House Justice Panel Junks Duterte Impeach Complaint for Lack of Substance”， http：//newsinfo.inquirer.net/896800/house-justice-panel-junks-duterte-impeach-complaint-for-lack-of-substance .

[7] “No election scenario looms amid push for federalism”， http：//cnnphilippines.com/news/ 2018/01/04/No-election-scenario-looms-amid-push-for-federalism.html.

[8] 在菲律賓政治地理格局中，一般認為棉蘭老島是杜特爾特家族的政治根據地。棉蘭老島是僅次于呂宋島的菲律賓第二大島，占菲律賓國土面積不到四分之一。盡管該地區大部分仍屬于欠發達地區，但是以達沃市為中心的局部地區已經被杜特爾特及其家族治理得井然有序，并且與中國一些城市建立了良好的合作關系。