對扶貧資金截留貪污的犯罪行為規制

摘 要 國家在扶貧領域一直都非常注重對貧困人口的資金支持，為了保障貧困人口生活，國家在扶貧政策上先后制定了低保、社會救助、精準扶貧等各項政策措施。由于涉及資金，扶貧資金在層層下發過程中總是無法避免被截留問題，雖然立法和扶貧資金管理規定都嚴厲禁止截留扶貧資金行為，但實踐中仍有發生，有的還構成貪污犯罪，對因扶貧資金截留貪污的犯罪行為進行規制的依據是什么以及如何進行規制都是值得探討的，本文中對扶貧資金截留貪污犯罪進行概述基礎上，對我國扶貧資金貪污犯罪現狀以及立法現狀進行了分析，重點對如何進行法律規制展開了分析，旨在通過本文研究引起對扶貧資金截留貪污犯罪的重視，對扶貧資金截留貪污犯罪加強刑法規制。

關鍵詞 扶貧資金 貪污犯罪 刑法規制

作者簡介：高林雪，中央民族大學法學院。

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.030

一、 扶貧資金截留貪污犯罪概述

（一）貪污犯罪概念及構成要件

我國《刑法》第三百八十二條規定了貪污罪，是指國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為。貪污罪是社會危害性很大的一類犯罪，其構成要件主要包括：犯罪客體，本罪的犯罪客體是公共財物所有權和國家機關正常活動以及職務廉潔性；客觀方面，貪污罪的客觀方面表現為利用職務之便，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為；主體，貪污罪主體概指國家工作人員或者受委托管理、經營國有財產的人員；主觀方面，貪污罪的主觀方面必須是直接故意，并且具有非法占有公共財物的目的。

（二）扶貧資金截留貪污犯罪產生的背景

精準扶貧是我國目前重要的創新型扶貧理念，當前全國各地都進入到精準扶貧攻堅階段，國家在精準扶貧方面也投入了大量的扶貧資金，包括用于解決貧困人口生活、為貧困人口脫貧創設項目等。精準扶貧以來為真正解決貧困問題發揮了重要作用，扶貧資金與其他扶貧措施相互配合更是形成了全方面多層次的扶貧體系。但扶貧資金在落實過程中也出現了一些被截留的問題，尤其是在基層鄉鎮和村街，扶貧資金被截留問題突出，有的甚至構成貪污犯罪，不但影響惡劣更觸及刑法，本文也主要以精準扶貧為背景對扶貧資金截留的貪污犯罪進行刑法規制的探討。

二、我國當前扶貧資金截留問題的現狀與規制必要性

（一）我國當前扶貧資金截留貪污的現狀

1.扶貧資金截留主體基層化。當前扶貧資金截留貪污問題主要發生在廣大基層，具體包括縣級、鄉鎮級、村級，截留扶貧資金的主體也從縣級干部、鄉鎮干部到村級干部，這三級主體對扶貧資金層層截留，嚴重影響了扶貧效果，同時也容易產生不良社會影響。村級是作為扶貧資金最后把關一層，在扶貧資金落實結果上更容易引起貧困戶以及社會的關注，根據有關統計，扶貧資金截留貪污案件在這三類主體中發生的總量中也是以村級干部居多，因此當前我們對扶貧資金截留貪污的犯罪也應當以基層農村干部為主體進行規制。

此外，雖然縣級干部、鄉鎮干部到村級干部三類主體之間很少涉及共同截留扶貧資金問題，但是在同一層級的主體中卻容易形成集體性貪污，例如在鄉鎮干部中間，多人共同參與截留扶貧資金構成貪污罪共犯，村級干部之間更是容易產生所謂的集體決定截留扶貧資金形成貪污罪共犯。

2.截留扶貧資金手段方式多樣且具有隱蔽性。截留扶貧資金的手段方式在基層有著多樣化特點，扶貧資金被截留后大部分都是被私自瓜分了，但是不同層級的截留主體所使用的截留手段卻不同。以農村干部截留扶貧資金來說，手段包括虛列村內建設項目、在原有工程中增報工程量來向上級申請項目扶貧資金并截留在個人手中；用村內貧困戶名義申請扶貧資金，但截留在個人手中；對有關具有集體性的扶貧資金根據所掌握的發放權進行部分截留等各種手段。

基層主體截留扶貧資金還具有隱蔽性，例如上文所述手段中虛報項目、虛報貧困戶等方式，就是將扶貧資金隱蔽在了其他正當名義下。還有的是以維穩經費等名義虛報的扶貧資金，獲得資金后但不使用直接被截留瓜分，也具有一定隱蔽性。

3.截留扶貧資金數額總量大

我國當前精準扶貧工作在全國范圍內開展，通過精準識別已經落實到每家每戶，在精準扶貧整體思路下各項扶貧措施、各類扶貧資金也大規模流向貧困地區貧困戶。但是由于各方面原因，資金管理在一些地方有時不到位，這也使得一些基層干部有機可乘，雖然整體來說截留扶貧資金并沒有大規模爆發，但是由于在全國大范圍統計，被截留的扶貧資金總量還是非常大的，近一年來此類貪污案件數量也相繼被查處。

4.截留扶貧資金全國形勢嚴峻，且具有區域性

隨著越來越多的扶貧項目和資金下撥到基層，當前發生在這一領域的腐敗風險正在上升。近期在許多地區都出現了一些地方基層干部、特別是村組干部在扶貧領域截留資金的案件，該問題已經引起國家和社會的關注，各地在脫貧攻堅工作中也開始強調嚴懲扶貧資金截留貪污等犯罪行為。根據當前已經發生的截留扶貧資金貪污犯罪案件發生情況，具有一定區域性，在西部少數民族地區較為集中，包括云、貴、川、藏等地區。

（二）對扶貧資金截留貪污的犯罪行為規制的必要性

從國家角度，厲行精準扶貧目的就在于消除貧困，如果任由扶貧資金被截留勢必會影響扶貧工作開展以及扶貧任務完成。從貧困戶角度，享受國家對其進行的扶貧資金補貼與支持是其權利內容，本應落實到貧困戶手中的扶貧資金被截留，也是對貧困戶權益的損害。從法律角度，截留扶貧資金是貪污犯罪行為，因此無論從任何一個方面都應當對扶貧資金截留的貪污犯罪行為進行規制。尤其是當前全國范圍內開展的精準扶貧工作進入攻堅階段，對扶貧資金截留貪污犯罪規制的必要性更加突出，在扶貧工作中不但要保證扶貧資金真正用于貧困戶脫貧，還要做好廉潔扶貧和陽光扶貧，對扶貧資金截留的貪污犯罪必須進行嚴肅的刑法規制。

三、對扶貧資金截留貪污的犯罪行為規制

（一）立法依據

我國《刑法》第三百八十二條對貪污罪進行了明確規定，同時在第二款中規定了對包括與國家工作人員和受委托管理、經營國有財產的人員勾結，伙同貪污的，以共犯論處。《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三第二款規定的‘其他依照法律從事公務的人員：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理”。

（二）檢察機關對扶貧資金截留貪污犯罪的偵查控訴

結合刑法的上述規定，扶貧資金截留按照我國現行刑法的規定應當以貪污罪論處。按照我國刑事法律規定，對貪污罪應當由檢察機關負責偵查和提起公訴，根據立法劃定的權限，對扶貧資金截留貪污犯罪的規制也必須以檢察機關為引領，按照法定程序運用多種偵查手段開展偵查。

1.檢察機關控訴申訴部門要對有關群眾舉報截留扶貧資金的貪污行為予以重視，結合舉報線索進行及時偵查，包括對當前網絡上的一些舉報線索也應當甄別和處理，讓扶貧資金截留貪污犯罪無處可逃。

2.檢察機關案件管理部門對扶貧資金截留貪污案件從程序上進行把控，尤其是有關辦案時間、辦案流程，因為扶貧資金截留大多發生在農村，還是貧困偏遠地區，因此案件偵查會受到距離和其他條件方面限制，但是必須在規定時限內偵查完畢。

3.扶貧資金截留的貪污案件最核心也是最困難的就是偵查環節。按照我國目前檢察機關職能劃分，此類案件偵查需由反貪賄賂部門進行偵查，要圍繞案件定性、證據合法性、程序合法性等進行偵查。具體偵查過程中要求偵查辦案人員處理好與貧困戶溝通，做通其工作，對有關基層村干部截留扶貧資金的方式不但要進行有關資金流向查詢，還要運用技術手段偵查實際真實情況。偵查中還要注意，對扶貧資金截留的貪污犯罪往往具有集體性，因此偵查過程中要根據線索、證據指向挖掘共犯是否存在。

4.按照法定職權，檢察機關還是貪污案件的控訴部門，承擔著審查起訴職能，在審查起訴中要對案件性質、有關證據合法性、程序合法性進行全面審查，對符合起訴條件的依法提起公訴，對存在瑕疵的要退回偵查部門補充偵查。

（三）關于扶貧資金截留貪污犯罪的司法認定

第一，對扶貧資金截留的貪污犯罪犯罪對象的認定，犯罪對象是國家的各類扶貧資金當然也包括扶貧物資，但是關于扶貧資金的范圍要結合國家扶貧政策、各地地方扶貧政策下的扶貧項目與扶貧資金。

第二，對扶貧資金截留的行為方式的認定，行為方式是截留，但是需要對兩方面進行認定，一是是否利用了職務之便，這是貪污犯罪認定的必要條件，二是截留資金采用的是非法占有的手段。具體截留方式則要結合實際確定是否符合上文所述截留的手段方式以及是否將截留扶貧資金私自瓜分。

第三，對扶貧資金截留的貪污犯罪主體的認定，上文已經從三級主體方面進行分析，在認定中也可以從這一主體范圍進行分析認定，除了這三級，上級黨政機關與政協工作人員也有可能參與到扶貧資金截留中，當然在村級干部方面還可以拓展到村民小組長，因為在實踐中常常作為共犯參與到村干部中截留扶貧資金并私自瓜分。

第四，對扶貧資金截留的貪污犯罪主觀方面的認定，主觀方面故意在認定中除了犯罪嫌疑人供述很難獲得直接有效證據，因此對其主觀方面的認定應當重點查考其非法占有的目的，因為非法可以通過其行為表現出來，可以據此推斷其主觀上具有非法占有的目的，只有這樣才能做到定罪的主客觀相統一。

（四）關于扶貧資金截留貪污犯罪的刑罰處罰

我國對貪污罪的刑罰處罰有著明確的量刑標準，刑法第三百八十三條規定了個人貪污在10萬元以上的，處10年以上有期徒刑或無期徒刑，可以并處沒收財產；情節特別嚴重的，處死刑，并處沒收財產。個人貪污在5萬元以上不滿10萬元的，處5年以上有有期徒刑，可以并處沒收財產，情節特別嚴重的，處無期徒刑，并處沒收財產。個人貪污在5千元以上不滿5萬元的，處1年以上7年以下有期徒刑，情節嚴重的，處7年以上10年以下有期徒刑。

四、結語

我國近年來嚴厲打擊貪污犯罪取得了實質性成果，但在廣大基層地區貪污犯罪仍然處于高發態勢，尤其是扶貧工作全面開展中扶貧資金被截留的貪污犯罪逐漸有多發之勢。對此我們應當以立法為依據，積極發揮檢察機關對貪污犯罪的偵查起訴職能，加強司法機關對扶貧資金截留貪污犯罪行為的刑事法律規制，以法律之權威性起到對扶貧工作的保障支持。

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