扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展研究

摘 要：在實(shí)證分析基礎(chǔ)上，將扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展劃分為摸索借鑒期、創(chuàng)新試點(diǎn)期、推廣突破期三個(gè)階段，并以扶貧再貸款的創(chuàng)設(shè)、應(yīng)用、創(chuàng)新為主線，追蹤黃岡大別山扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣麻城市三階段扶貧小額信貸數(shù)量目標(biāo)完成、成本收益合理區(qū)間構(gòu)建與再貸款政策傳導(dǎo)情況，指出瞄準(zhǔn)數(shù)量目標(biāo)，建設(shè)維護(hù)成本收益合理區(qū)間，有利于提高扶貧再貸款政策傳導(dǎo)效率，實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策目標(biāo)。

關(guān) 鍵 詞：精準(zhǔn)扶貧;扶貧小額信貸;扶貧再貸款; 數(shù)量目標(biāo);合理區(qū)間

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.47 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-2517（2018）03-0045-11

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2018.03.005

Abstract： Based on empirical analysis， this paper divides the innovation and development of poverty alleviation microfinance into three stages. Taking the creation， application and innovation of the poverty alleviation reloan as the main line， this paper follows the trail of the completion of the quantitative target， the construction of reasonable cost and income interval， and the transmission of the reloan policy of the three stages in Macheng City， and points out that aiming at quantitative target， constructing and maintaining reasonable cost and income interval will help improving the transmission efficiency of poverty alleviation reloan policy， and achieve the policy goal of the innovation and development of poverty alleviation microfinance.

Key words： targeted poverty alleviation; small poverty alleviation loan; poverty alleviation reloan; quantitative target; reasonable interval

一、引言

黨十九大報(bào)告中指出，要確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧， 貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。這是黨中央對(duì)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的最新要求。進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)期，創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸既是政治責(zé)任，又是社會(huì)義務(wù);既有定性壓力，又有定量指標(biāo)。2014年12月10日國(guó)務(wù)院扶貧辦等五部門(mén)發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）后，各地紛紛提出數(shù)量目標(biāo)并分解落實(shí)，要求以基準(zhǔn)利率發(fā)放，鼓勵(lì)實(shí)行利率優(yōu)惠。2016年3月23日，中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人民銀行”）創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款， 既是為金融精準(zhǔn)扶貧量身訂制的貨幣政策工具， 又是助推脫貧攻堅(jiān)的信貸政策利器。 本文以扶貧再貸款政策傳導(dǎo)為主線， 對(duì)黃岡大別山革命老區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣制定和完成數(shù)量目標(biāo)、 建設(shè)并維護(hù)成本收益合理區(qū)間進(jìn)行追蹤梳理， 實(shí)證分析和總結(jié)評(píng)估扶貧再貸款促進(jìn)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策效應(yīng)， 提出新時(shí)代促進(jìn)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策建議。

二、創(chuàng)新導(dǎo)向與發(fā)展要求

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，政策要點(diǎn)有：瞄準(zhǔn)有貸款意愿、就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶(hù);提供5萬(wàn)元以下、優(yōu)惠利率信用貸款;通過(guò)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”和“加強(qiáng)宣傳、尊重意愿”，激發(fā)貧困戶(hù)發(fā)展扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力; 鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參照貸款基礎(chǔ)利率確定利率水平;通過(guò)“規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)”保障金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)利益主體合法權(quán)益。

扶貧小額信貸實(shí)踐是政策相關(guān)利益主體對(duì)政策的反應(yīng)。 決定利益主體反應(yīng)力度和行為效度的基本因素：有追求目標(biāo)或利益訴求;有反應(yīng)能力和參與權(quán)利;能及時(shí)獲取政策信息和接受業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。

扶貧小額信貸政策供給設(shè)計(jì)與實(shí)踐安排表明，各級(jí)政府、人民銀行、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體、貧困農(nóng)戶(hù)是主要利益相關(guān)主體。其中，貧困戶(hù)利益訴求是獲得扶貧小額信貸資金，通過(guò)享受配套的技能培訓(xùn)、信息捕獲、機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)、渠道對(duì)接等非金融服務(wù)，提高運(yùn)用扶貧小額信貸發(fā)展生產(chǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)增收脫貧和美好生活目標(biāo)。正規(guī)金融（主要是銀行、保險(xiǎn)）利益訴求是通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作、商業(yè)可持續(xù)拓展扶貧金融市場(chǎng)，培育潛在優(yōu)勢(shì)客戶(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益雙豐收。政府利益訴求是履行引導(dǎo)職責(zé)，完成減貧脫貧目標(biāo)。市場(chǎng)主體利益訴求是分享扶貧小額信貸政策紅利（及時(shí)獲得發(fā)展生產(chǎn)所需要的低成本資金）。人民銀行利益訴求是履行牽頭推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧職責(zé)，把各方參與創(chuàng)新發(fā)展的積極性和主動(dòng)性引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)展好。

與傳統(tǒng)小額信貸扶貧比較， 扶貧小額信貸通過(guò)福利主義宗旨與制度主義機(jī)制的有機(jī)融合，促進(jìn)小額信貸扶貧的占優(yōu)均衡， 實(shí)現(xiàn)從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧，再到精準(zhǔn)式扶貧的飛躍（見(jiàn)表1）。

三、實(shí)證分析

本文以國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣麻城市為例，實(shí)證分析數(shù)量目標(biāo)確定、成本收益變化與扶貧再貸款政策效應(yīng)。

（一）建檔立卡貧困戶(hù)與扶貧小額信貸數(shù)量目標(biāo)

根據(jù)“六個(gè)精準(zhǔn)”識(shí)別和“動(dòng)態(tài)管理”調(diào)整，麻城市2013年底建檔立卡貧困戶(hù)有59 096戶(hù)159 773人。經(jīng)過(guò)“五個(gè)一批”分類(lèi)管理，適宜于“通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的貧困戶(hù)共有31 811戶(hù)90 718人。根據(jù)“脫貧不脫政策”等相關(guān)規(guī)定和因病因?yàn)?zāi)返貧情況， 需要扶貧小額信貸支持的貧困戶(hù)在32 000戶(hù)左右。從地方政府引導(dǎo)角度看，按每戶(hù)5萬(wàn)元最高標(biāo)準(zhǔn)，需要投入扶貧小額信貸16億元。

截至2016年末，麻城農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)商行）采用“六看”“五老”信用評(píng)級(jí)方法①，對(duì)全市符合條件貧困戶(hù)授信10.24億元。麻城市政府建立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金2160萬(wàn)元，計(jì)劃2017年末增至6700萬(wàn)元，按1：7放大要求，可支持主辦銀行投放扶貧小額信貸46 900萬(wàn)元。根據(jù)地方政府申報(bào)、人民銀行市縣兩級(jí)分支機(jī)構(gòu)評(píng)估、主辦銀行評(píng)級(jí)授信和監(jiān)測(cè)，湖北省、黃岡市分別確定2017年度該市扶貧小額信貸數(shù)量目標(biāo)為30 000萬(wàn)元和44 100萬(wàn)元。

（二）成本收益與合理區(qū)間

采用農(nóng)商行2016年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)營(yíng)實(shí)際對(duì)其投放扶貧小額信貸成本收益進(jìn)行分析。

1.保本綜合收息率測(cè)算

農(nóng)商行存款綜合付息率2.16%， 貸款綜合收息率為8.03%。假定農(nóng)商行其他收入水平不變，若其最大程度向社會(huì)讓利，其凈利潤(rùn)為零，保本綜合收息率必須達(dá)到6.54%。

2.扶貧小額信貸資金成本核算

（1）若資金來(lái)源全部為自有資金。農(nóng)商行現(xiàn)執(zhí)行11%的法定存款準(zhǔn)備金率，央行按1.62%的年利率付息; 常年保持2%左右的超額備付金率，央行按0.72%的年利率付息;貸款現(xiàn)金庫(kù)存率（常年庫(kù)存現(xiàn)金/貸款月平均余額）為2.12%，相關(guān)凈收益為0。即每投放100元扶貧小額信貸需要組織115.12元存款， 可得出其資金綜合成本率為：（115.12×2.16%-11×1.62%-2×0.72%-2.12×0）/100=2.29%。

（2）若資金來(lái)源全部為扶貧再貸款。扶貧再貸款現(xiàn)行一年期利率為1.75%， 其資金綜合成本率為1.75%。

（3）若資金來(lái)源部分為自有資金，部分為扶貧再貸款。設(shè)扶貧再貸款占資金來(lái)源之比為X，則自有資金占比為1-X。相應(yīng)地，其資金綜合成本率為：X×1.75%+（1-X）×2.29%，即為2.29%-0.54%×X。

3.扶貧小額信貸期間費(fèi)用核算

從組織資金到投放到位， 通過(guò)作業(yè)成本法計(jì)算（限于篇幅，過(guò)程略）的扶貧小額信貸期間費(fèi)用率為：期間費(fèi)用率=存款費(fèi)用率+固定費(fèi)用率+貸款費(fèi)用率=1.44%+0.18%+1.37%=2.99%。

若以部分扶貧再貸款作為資金來(lái)源，因?yàn)闋?zhēng)取扶貧再貸款的期間費(fèi)用接近于零， 則期間費(fèi)用率為：期間費(fèi)用率=存款費(fèi)用率+爭(zhēng)取扶貧再貸款費(fèi)用率+固定費(fèi)用率+貸款費(fèi)用率=1.44%×（1-X）+0×X+0.18%+1.37=2.99%-1.44%×X

4.扶貧小額信貸經(jīng)營(yíng)成本

扶貧小額信貸綜合成本率=資金成本率+期間費(fèi)用率=（2.29%-0.54%×X）+（2.99%-1.44%×X）=5.28%-1.98%×X

其中，X為扶貧再貸款占扶貧小額信貸資金來(lái)源之比。

5.扶貧小額信貸經(jīng)營(yíng)收益

根據(jù)政策設(shè)計(jì)， 扶貧小額信貸以基準(zhǔn)利率投入，現(xiàn)行一年期貸款基準(zhǔn)利率為4.35%。

根據(jù)湖北省人民政府扶貧開(kāi)發(fā)辦公室等五部門(mén)制定的《關(guān)于推進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的意見(jiàn)》（鄂政扶發(fā)[2017]19號(hào)），要求“以獎(jiǎng)勵(lì)的方式補(bǔ)貼合作銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的經(jīng)營(yíng)性成本，獎(jiǎng)勵(lì)資金的比例不低于該合作銀行機(jī)構(gòu)扶貧小額信貸發(fā)放額的2%”，并“鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）政府對(duì)按照基準(zhǔn)利率發(fā)放扶貧小額信貸的合作銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)級(jí)授信、貸款發(fā)放及管理等給予一定費(fèi)用補(bǔ)貼”。

則扶貧小額信貸綜合收益率=4.35%+2%+Y%=6.35+Y%。 其中，Y為地方政府給予主辦銀行的費(fèi)用補(bǔ)貼水平。

6.扶貧再貸款政策效應(yīng)分析

顯然， 農(nóng)商行若全部以自有資金投放扶貧小額信貸（即X=0），則綜合成本率高達(dá)5.28%，以基準(zhǔn)利率發(fā)放扶貧小額信貸即使足額收息也會(huì)入不敷出， 但在政府獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼支持下可以實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。 若全部以人民銀行一年期扶貧再貸款投放扶貧小額信貸（即X=1），則綜合成本率=5.28%-1.98%=3.3%，表明農(nóng)商行以4.35%基準(zhǔn)利率投放扶貧小額信貸有盈利空間，政府獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼能進(jìn)一步激發(fā)其積極性。

7.扶貧小額信貸成本收益合理區(qū)間

盡管計(jì)算表明， 中國(guó)人民銀行投放一定額度低成本再貸款可促進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行以基準(zhǔn)利率發(fā)放扶貧小額信貸，實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸商業(yè)可持續(xù)。但扶貧小額信貸運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還存在貸款損失、成本失控、政府失信等多重風(fēng)險(xiǎn)，主辦銀行理性預(yù)期是盯住6.54%的保本綜合收息率目標(biāo)。

扶貧小額信貸合理區(qū)間形成機(jī)制是：中國(guó)人民銀行投放一定比例扶貧再貸款降低經(jīng)營(yíng)成本，地方政府以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼方式提高經(jīng)營(yíng)收益，保險(xiǎn)增強(qiáng)扶貧小額信貸政策落地保障，市場(chǎng)主體提高扶貧帶動(dòng)能力和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資金回報(bào)水平，貧困農(nóng)戶(hù)守信經(jīng)營(yíng)，多方合力促使成本合理區(qū)間控制在4.35%～5.28%， 收益合理區(qū)間保持在4.35%～6.54%。

（三）扶貧再貸款促進(jìn)合理區(qū)間構(gòu)建和數(shù)量目標(biāo)完成

截至2017年11月末， 中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)商行累放扶貧再貸款1.9億元，督導(dǎo)該行對(duì)12 765戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)投放扶貧小額信貸45 067萬(wàn)元，提前和超額完成年度數(shù)量目標(biāo)任務(wù)， 農(nóng)商行綜合經(jīng)營(yíng)成本率為4.44%; 協(xié)調(diào)建議地方政府追加風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金規(guī)模至6670萬(wàn)元， 提請(qǐng)地方政府按2%投放比例獎(jiǎng)補(bǔ)，預(yù)期綜合收益率為6.35%。綜合成本與綜合收益均處于合理區(qū)間。

扶貧小額信貸精準(zhǔn)和持續(xù)注入， 吸引一大批市場(chǎng)主體與貧困戶(hù)建立訂單、 土地流轉(zhuǎn)、 打工就業(yè)、入股分紅等利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，貧困戶(hù)融入地方特色優(yōu)勢(shì)扶貧產(chǎn)業(yè)鏈的渠道拓寬，機(jī)會(huì)增多，也吸引保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推廣貧困戶(hù)小額人身保險(xiǎn)、 扶貧特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)等精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品。

多方合力使扶貧小額信貸精準(zhǔn)扶貧績(jī)效不斷顯現(xiàn)， 有力支持了大別山黑山羊養(yǎng)殖、 中藥材種植、鄉(xiāng)村旅游、有機(jī)蔬菜、綠色林特等五大扶貧富民產(chǎn)業(yè)，培植了“福白菊”“木子店老米酒”“夫子河魚(yú)面”“龜山巖綠（茶）”等脫貧攻堅(jiān)農(nóng)特品牌，有效助推了年度脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的完成。

四、實(shí)踐演進(jìn)

本文以扶貧再貸款的創(chuàng)設(shè)、 應(yīng)用、 創(chuàng)新為主線，追蹤分析指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)后，麻城市扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的三個(gè)階段，分析扶貧再貸款促進(jìn)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的政策落地路徑。

（一）摸索借鑒期（2014年12月至2016年3月）

從2014年底指導(dǎo)意見(jiàn)印發(fā)至2016年3月中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款前。 麻城市根據(jù)政策導(dǎo)向和脫貧攻堅(jiān)要求， 要求農(nóng)商行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)履行供給創(chuàng)新責(zé)任，并在建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、完善貼息安排、協(xié)調(diào)保險(xiǎn)跟進(jìn)、吸引市場(chǎng)主體參與等方面嘗試精準(zhǔn)發(fā)力（見(jiàn)表2）。

1.數(shù)量目標(biāo)制定和實(shí)施

（1）政策設(shè)計(jì)。包括頂層設(shè)計(jì)明確指導(dǎo)意見(jiàn)、中層傳導(dǎo)硬化工作要求、基層落實(shí)鎖定數(shù)量目標(biāo)。其中，頂層設(shè)計(jì)是“對(duì)符合貸款條件貧困戶(hù)提供5萬(wàn)元以下信用貸款”①，中層傳導(dǎo)是“實(shí)現(xiàn)貸款全覆蓋”“到2019年力爭(zhēng)全省規(guī)模累計(jì)達(dá)到300億元以上”②，基層落實(shí)是“到2015年12月底前，全市新增扶貧信貸規(guī)模達(dá)到8億元以上”③。

（2）創(chuàng)新安排。包括：將扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與銀行貸款管理系統(tǒng)對(duì)接;“以社帶戶(hù)、以企帶村”，組織貧困農(nóng)戶(hù)參與扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè);建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的扶貧小額信貸服務(wù)平臺(tái)，為建檔立卡貧困戶(hù)提供信用評(píng)級(jí)、建立信用檔案、貸款申報(bào)等信貸服務(wù)。

（3）創(chuàng)新發(fā)展績(jī)效評(píng)估。麻城市根據(jù)政策設(shè)計(jì)和創(chuàng)新安排啟動(dòng)金融扶貧的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成農(nóng)戶(hù)小額信貸“擇優(yōu)扶貧” 到扶貧小額信貸“攻堅(jiān)脫貧”的初步轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為農(nóng)戶(hù)小額信貸的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)。 主辦銀行主要借鑒項(xiàng)目貼息貸款、 農(nóng)戶(hù)小額信貸等歷史扶貧經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸破零，但進(jìn)展較慢，覆蓋率低位徘徊，“戶(hù)知、戶(hù)貸、戶(hù)用、戶(hù)還”① 存在脫節(jié)現(xiàn)象（見(jiàn)表3）。

2.合理區(qū)間構(gòu)建和維護(hù)

（1）明確定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參照貸款基礎(chǔ)利率確定利率水平， 原則上按照人民銀行基準(zhǔn)利率發(fā)放。

（2）完善創(chuàng)新安排。出臺(tái)有利于壓降扶貧小額信貸綜合成本、 提高扶貧小額信貸綜合收益的政策舉措。包括：加大支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)支持力度;給予貼息支持; 建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、 引進(jìn)小額信貸保險(xiǎn);拓寬貧困戶(hù)參與扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)渠道，提高扶貧小額信貸資金回報(bào)率。

（3）合理區(qū)間建設(shè)評(píng)估。麻城市扶貧部門(mén)與主辦銀行簽訂合作協(xié)議，約定計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)和貼息安排，但普遍超過(guò)基準(zhǔn)利率和基礎(chǔ)貸款利率。主辦銀行延用農(nóng)戶(hù)小額信貸扶貧經(jīng)驗(yàn)，資金運(yùn)用保持“高進(jìn)高出” ② 模式，扶貧小額信貸成本高企。

3.階段小結(jié)

借鑒農(nóng)戶(hù)小額信貸扶貧經(jīng)驗(yàn)， 摸索小額信貸精準(zhǔn)扶貧方式。地方政府、中國(guó)人民銀行、主辦銀行、特色保險(xiǎn)、市場(chǎng)主體、貧困農(nóng)戶(hù)等六類(lèi)脫貧攻堅(jiān)利益相關(guān)主體啟動(dòng)合作博弈，主要由扶貧部門(mén)、中國(guó)人民銀行主導(dǎo)， 側(cè)重于保障建檔立卡貧困戶(hù)政策知情權(quán)、信貸參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶(hù)信貸可得權(quán)利。 貧困戶(hù)和銀行均缺乏參與扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，數(shù)量目標(biāo)受到供求雙方約束。 政策紅利主要來(lái)源于相關(guān)利益主體對(duì)可控資金、項(xiàng)目、措施的定向整合和精準(zhǔn)投入， 是一種游離于扶貧小額信貸促進(jìn)扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外的外生變量。

（二）創(chuàng)新試點(diǎn)期（2016年3月至2017年7月）

從2016年3月中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款至2017年7月銀監(jiān)會(huì)等五部門(mén)印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017]42號(hào)）前。探索構(gòu)建“地方政府+人民銀行+主辦銀行+特色保險(xiǎn)+市場(chǎng)主體+貧困農(nóng)戶(hù)”“六位一體”扶貧小額信貸管理服務(wù)平臺(tái)，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人民銀行再貸款+主辦銀行扶貧小額信貸+貧困戶(hù)精準(zhǔn)扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目”工作模式，扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷改善，配套支持扶貧小額信貸資金運(yùn)用的信息傳送、能力培訓(xùn)、業(yè)務(wù)幫帶等非金融服務(wù)不斷改善（見(jiàn)表4）。

1.數(shù)量目標(biāo)不斷硬化

（1）數(shù)量目標(biāo)的細(xì)化調(diào)整。重視主辦銀行信用評(píng)價(jià)和逐戶(hù)授信結(jié)果， 注重扶貧再貸款在完成數(shù)量目標(biāo)中的作用。 力爭(zhēng)扶貧再貸款余額占支農(nóng)再貸款余額比重高于上年同期水平; 對(duì)扶貧再貸款限額和期限實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（2）創(chuàng)新安排的措施加強(qiáng)。除前期舉措外，還有：開(kāi)辦扶貧再貸款業(yè)務(wù);加大扶貧再貸款支持力度;創(chuàng)新“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體+建檔立卡貧困戶(hù)”扶貧小額信貸模式;開(kāi)展金融精準(zhǔn)扶貧工作站建設(shè);推進(jìn)建檔立卡貧困戶(hù)“六看”“五老”信用評(píng)價(jià)工作。

（3）創(chuàng)新發(fā)展績(jī)效。扶貧小額信貸試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度加大， 小額信貸扶貧從制度主義加快轉(zhuǎn)變到福利主義，“戶(hù)知、戶(hù)貸、戶(hù)用、戶(hù)還”流程銜接和服務(wù)對(duì)接不斷改進(jìn)。扶貧再貸款政策效應(yīng)穩(wěn)健釋放， 扶貧小額信貸覆蓋率逐步提高（見(jiàn)表3）。

2.合理區(qū)間逐步形成

（1）政策支持力度更大。包括：扶貧再貸款實(shí)行更為優(yōu)惠的利率; 運(yùn)用扶貧再貸款資金發(fā)放扶貧小額信貸的利率不得超過(guò)基準(zhǔn)利率。

（2）創(chuàng)新安排更切合實(shí)際。包括：引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)扶貧再貸款優(yōu)惠利率; 促進(jìn)扶貧再貸款資金與財(cái)政貼息資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金等有機(jī)結(jié)合。

（3）合理區(qū)間逐步顯現(xiàn)。以扶貧再貸款發(fā)放、管理、使用為主線，以地方政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和貼息安排為支撐，扶貧小額信貸綜合成本下降，綜合效益上升，逐步進(jìn)入有效合理區(qū)間①。扶貧再貸款政策促進(jìn)扶貧小額信貸從“高進(jìn)高出”到“低進(jìn)低出”路徑的演變。

政府要求、社會(huì)期望、輿論監(jiān)督、監(jiān)管導(dǎo)向等促使主辦銀行利率水平不斷下調(diào)并接近基準(zhǔn)利率。主辦銀行綜合籌資成本（含存款平均付息率、存款直接費(fèi)用率、存款保險(xiǎn)費(fèi)率、存款法定準(zhǔn)備金損失率等）在5%左右，而其申請(qǐng)扶貧再貸款的籌資成本基本就是現(xiàn)行扶貧再貸款利率（一年期為1.75%），扶貧再貸款注入不僅降低籌資成本，還通過(guò)協(xié)調(diào)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策配套投入，改善對(duì)貧困戶(hù)的非金融服務(wù)等進(jìn)一步降低綜合成本，提高綜合收益。

3.階段評(píng)估

從保障符合條件貧困戶(hù)信貸權(quán)利向提高貧困戶(hù)運(yùn)用貸款資金開(kāi)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的能力轉(zhuǎn)變，政策紅利除了外部資金持續(xù)精準(zhǔn)注入外， 還有來(lái)自扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的回報(bào)， 貧困戶(hù)可持續(xù)受益的獲得感不斷增強(qiáng)。“地方政府+人民銀行+主辦銀行+特色保險(xiǎn)+市場(chǎng)主體+貧困農(nóng)戶(hù)”等“六位一體”創(chuàng)新發(fā)展平臺(tái)，利益聯(lián)結(jié)、資金捆綁、管理加持、 服務(wù)支撐等扶貧小額信貸成本分擔(dān)、 風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂⑹找婀蚕頇C(jī)制不斷完善。扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策傳導(dǎo)加快， 人民銀行分支機(jī)構(gòu)調(diào)控合理區(qū)間促進(jìn)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)、 影響力不斷增強(qiáng)， 扶貧再貸款成為創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的第一推動(dòng)力和持續(xù)推動(dòng)力。

（三）推廣突破期（2017年7月至今）

從2017年7月銀監(jiān)會(huì)等五部門(mén)印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》 至今。“地方政府+中國(guó)人民銀行+主辦銀行+特色保險(xiǎn)+市場(chǎng)主體+貧困農(nóng)戶(hù)”創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的合力進(jìn)一步增強(qiáng)，扶貧小額信貸合理區(qū)間進(jìn)一步穩(wěn)定，數(shù)量目標(biāo)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)（見(jiàn)表5）。

1.數(shù)量目標(biāo)不斷強(qiáng)化，扶貧再貸款先導(dǎo)效應(yīng)和支撐作用不斷完善

（1）數(shù)量目標(biāo)變成硬指標(biāo)。在國(guó)家明確金融精準(zhǔn)扶貧政策延續(xù)期后，將數(shù)量目標(biāo)進(jìn)一步硬化為工作指標(biāo)。 確定2017年湖北省扶貧小額信貸指導(dǎo)目標(biāo)為117億元②; 確定2017年黃岡市扶貧小額信貸指導(dǎo)目標(biāo)為30億元①。

（2）創(chuàng)新安排變?yōu)橛才e措。除前期舉措外，還有：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)“包干服務(wù)”② 制度;銀行機(jī)構(gòu)按照不低于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金1∶7的比例放貸;對(duì)完成情況開(kāi)展第三方評(píng)估， 加強(qiáng)痕跡記錄和清單管理③。

（3）數(shù)量目標(biāo)完成能力提高。前期資金使用不合理、貸款發(fā)放不合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理不到位等問(wèn)題逐步得到解決，“戶(hù)知、戶(hù)貸、戶(hù)用、戶(hù)還”流程銜接和服務(wù)對(duì)接到位率不斷提高。在反復(fù)試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)后， 從缺口壓力下的臨時(shí)配給安排轉(zhuǎn)向市場(chǎng)發(fā)育中的長(zhǎng)效供給機(jī)制， 扶貧小額信貸成為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的金融服務(wù)品牌。不僅僅緩解了資金短缺問(wèn)題，更重要的是推進(jìn)了“能力貧困”和“機(jī)會(huì)短缺”等問(wèn)題的解決。扶貧小額信貸可持續(xù)性、社會(huì)影響力以及覆蓋率、需求滿(mǎn)足率、及時(shí)到位率不斷提高。

2.扶貧小額信貸合理區(qū)間不斷完善

（1）政策支持力度不斷加大。包括：重申“基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”;將扶貧資金存放與扶貧小額信貸發(fā)放量掛鉤; 獎(jiǎng)勵(lì)資金比例不低于發(fā)放金額的2%;給予一定費(fèi)用補(bǔ)貼。

（2）名義利率被嚴(yán)格鎖定，目標(biāo)區(qū)間成為各方博弈重點(diǎn)。扶貧小額信貸名義利率被進(jìn)一步鎖定為基準(zhǔn)利率①，確定和維護(hù)合理綜合成本與目標(biāo)綜合收益成為合作六方博弈重點(diǎn)。

（3）扶貧再貸款推動(dòng)有效合理區(qū)間構(gòu)建。通過(guò)調(diào)控扶貧再貸款投放規(guī)模、時(shí)點(diǎn)，促進(jìn)和維護(hù)綜合成本與綜合收益相對(duì)穩(wěn)定，扶貧再貸款與扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷完善，有效合理區(qū)間得到合作多方認(rèn)同和維護(hù)，扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展中市場(chǎng)決定性作用與政府作用得到有效發(fā)揮。

3.階段小結(jié)

扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展從供給側(cè)發(fā)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到需求端發(fā)力， 在逐步解決貧困戶(hù)獲得信貸權(quán)利、運(yùn)用信貸能力等問(wèn)題后，向增加貧困戶(hù)參與和融入優(yōu)勢(shì)扶貧產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)、 拓寬發(fā)展生產(chǎn)增收脫貧渠道轉(zhuǎn)變， 農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)運(yùn)用扶貧小額信貸的內(nèi)生動(dòng)力不斷增強(qiáng)。 政策紅利由以轉(zhuǎn)移支付為主要特征的外生變量逐漸演化為基于扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生變量。

（四）實(shí)踐演進(jìn)總結(jié)

1.數(shù)量目標(biāo)完成進(jìn)展

摸索借鑒期， 地方政府主要根據(jù)國(guó)家政策提出最大化要求;創(chuàng)新試點(diǎn)期，結(jié)合主辦銀行評(píng)級(jí)授信結(jié)果合理確定;推廣突破期，結(jié)合可用財(cái)力和多方博弈機(jī)制制定。其中，摸索借鑒期扶貧小額信貸增長(zhǎng)緩慢，綜合成本與綜合收益均不在合理區(qū)間;在創(chuàng)新試點(diǎn)期，隨著地方政府、中國(guó)人民銀行、主辦銀行、特色保險(xiǎn)、市場(chǎng)主體、貧困農(nóng)戶(hù)六方博弈合力的形成，特別是扶貧再貸款的支持，扶貧小額信貸增長(zhǎng)較快，綜合成本和綜合收益接近合理區(qū)間;在推廣突破期， 扶貧再貸款推動(dòng)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的平臺(tái)、模式、路徑進(jìn)一步成熟，扶貧小額信貸綜合成本與綜合收益相對(duì)穩(wěn)定在合理區(qū)間，“數(shù)量指標(biāo)”完成情況接近“數(shù)量目標(biāo)”（見(jiàn)圖1）。

2.合理區(qū)間構(gòu)建進(jìn)展

在摸索借鑒期，主要通過(guò)利率偏高定價(jià)彌補(bǔ)較高成本（與后兩期比較），但不符合政策導(dǎo)向，持續(xù)承受六方博弈壓力;在創(chuàng)新試點(diǎn)期，創(chuàng)新試點(diǎn)綜合成本在升高（加強(qiáng)與建檔立卡貧困戶(hù)的對(duì)接、建設(shè)金融精準(zhǔn)扶貧工作站、推廣“六看”“五老”信用評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)推廣新的扶貧小額信貸產(chǎn)品等均需要投入）一段時(shí)間后迅速下降（特別是扶貧再貸款大規(guī)模介入后）并在推廣突破期逐步穩(wěn)定下來(lái)，創(chuàng)新試點(diǎn)綜合收益（名義利率）在多方博弈壓力下向基準(zhǔn)利率靠攏且由于補(bǔ)償、 獎(jiǎng)補(bǔ)不到位而保持下降勢(shì)頭， 但隨著六方博弈的深入持續(xù)開(kāi)展而迅速提高，并在推廣突破期逐步穩(wěn)定下來(lái)， 進(jìn)入有效合理區(qū)間（見(jiàn)圖2）。

五、啟示與建議

從黃岡大別山革命老區(qū)實(shí)踐看， 扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展既有全球小額信貸扶貧的共性規(guī)律，又有中國(guó)脫貧攻堅(jiān)期的特惠安排。 其基本路徑是在政府強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建地方政府、人民銀行、主辦銀行、特色保險(xiǎn)、市場(chǎng)主體、貧困農(nóng)戶(hù)等合作推進(jìn)平臺(tái)，確定數(shù)量目標(biāo)，建設(shè)并維護(hù)有效合理區(qū)間， 兼顧市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)扶貧小額信貸商業(yè)可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)從不平衡不充分脫貧到“不落一人”攻堅(jiān)脫貧的政策效應(yīng)。

實(shí)證分析和階段演進(jìn)說(shuō)明，創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款，進(jìn)一步提升了央行分支機(jī)構(gòu)牽頭金融精準(zhǔn)扶貧、助推脫貧攻堅(jiān)的話語(yǔ)權(quán)和影響力， 有利于組織協(xié)調(diào)相關(guān)多方利益主體運(yùn)用各自政策、資金、項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)配套完善各類(lèi)金融和非金融服務(wù)， 降低扶貧小額信貸經(jīng)營(yíng)成本，提高扶貧小額信貸經(jīng)營(yíng)效益，同步緩解貧困戶(hù)能力貧困、收入貧困、權(quán)利貧困和心理貧困，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧、持續(xù)脫貧的階段性攻堅(jiān)目標(biāo)。

創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸是一個(gè)系統(tǒng)工程，六類(lèi)主體存在失位錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)。 現(xiàn)階段各類(lèi)主體參與力度和行為效度與政策設(shè)計(jì)、 縣級(jí)政府治理水平和影響能力有關(guān)， 如扶貧再貸款只能在省級(jí)以上扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣投放; 主辦銀行主要是地方法人機(jī)構(gòu)， 全國(guó)性和跨區(qū)域性銀行在縣域分支機(jī)構(gòu)參與不多，力度不大;保險(xiǎn)沒(méi)有縣域法人，參與時(shí)商業(yè)考量較多，配套創(chuàng)新產(chǎn)品少;縣域外部市場(chǎng)主體參與扶貧產(chǎn)業(yè)的渠道不暢， 扶貧特色產(chǎn)業(yè)鏈缺乏長(zhǎng)度、密度和韌性;政府相關(guān)部門(mén)、市場(chǎng)主體等瞄準(zhǔn)貧困戶(hù)的非金融服務(wù)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和精準(zhǔn)安排。其中，地方政府越位（強(qiáng)制確定數(shù)量目標(biāo)、干預(yù)利率定價(jià)）、錯(cuò)位（代貧困戶(hù)、市場(chǎng)主體議貸定價(jià)）、缺位（風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、貼息滯后）等，影響扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展績(jī)效。

下階段，要進(jìn)一步完善“六位一體”扶貧小額信貸治理體系，優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，細(xì)化確權(quán)賦能、“紅利”挖掘安排，硬化精準(zhǔn)到位、持續(xù)盡責(zé)措施，保持政策定力，釋放市場(chǎng)活力，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。進(jìn)一步明確人民銀行牽頭推進(jìn)扶貧小額信貸職責(zé)，創(chuàng)新扶貧再貸款運(yùn)用方式和覆蓋范圍，充分發(fā)揮扶貧再貸款撬動(dòng)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的政策效應(yīng)，為打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供高質(zhì)量的扶貧小額信貸服務(wù)。

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（責(zé)任編輯：盧艷茹;校對(duì)：李丹）