中國行政法學的體系化困境及其突破方向

摘 要 依法行政、建設法治政府一直以來都是我黨矢志努力的方向，而行政法體系的建設和完善，則是依法行政的必要條件。中國行政法學體系建設至今已有30余年，逐步形成了包括《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政許可法》等多部法律法規在內的行政法體系，為切實提升依法行政水平發揮了重要作用。但是我們也應當看到，隨著全面深化改革的推進和社會主義市場經濟體制的成熟，現行的一些行政法在管轄范圍、審判體制和具體內容上，已經不能滿足建設法治政府的需要，本文認為必須要探究新的突破方向，構建起更加完善的行政法學體系框架，推動法治建設向更高層次發展。

關鍵詞 行政法 體系化 成果 面臨困境 突破方向

作者簡介：楊貴先，云南省貿易經濟學校。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.005

中國行政法與民法、刑法相比，雖然已經搭建起基本的框架，但是由于涉及部門較多，目前還不夠完善和細化。自十八大以來，中共中央高度重視反腐反腐，致力于建設廉潔、透明、高效的服務性政府，這也在一定程度上推動了行政法的發展。現階段中國行政法學體系化建設存在的困境主要分為兩方面：其一是行政法學自身還不夠完善，對于一些重要的概念還沒有做出詳細和明確的說明；其二則是社會形勢始終處于動態變革中，行政法體系建設滯后于社會現實，既有概念和法律條例對一些新問題無法做出說明和解釋。因此，在推進中國行政法學的體系化建設過程中，也必須重點解決這些問題，才能實現行政法體系化建設的突破性的發展。

一、中國行政法學體系化建設的初步成果

（一）行政法實施取得明顯效果

經過30多年的努力，中國行政法學體系的框架基本形成，行政法實施效果也十分顯著。例如，早在2004年國務院就頒布了《依法行政實施綱要》，其中分別從合理行政、權責一致、程序正當等六大方面，就如何推進依法行政進行了明確說明。在這一政策頒布后的十幾年時間例，各級政府通過貫徹落實依法行政要求，真正實現了“將權利關進制度的籠子”，政府行政管理職權得到了有效的約束，政府職能也從管理型像服務性轉變，為精簡審批流程、提高行政工作效率起到了積極促進作用。同時，引入了多種監督渠道，社會組織、公民個人都可以對政府行政行為進行監督，這也在一定程度上增加了政府公權力的運行透明度，為加快構建法治型政府奠定了制度基礎。

（二）行政法治理念顯著增強

以往部分政府官員在開展工作時，存在形式化的問題，忽視地方實際情況大搞面子工程，造成了公共資源的浪費，損害了群眾的利益。還有的地方政府濫用職權，行政管理的內容過于寬泛，不僅降低了政府的辦事效率，而且也不利于重點問題的及時解決。隨著近年來行政法學體系建設的逐步完善，政府機關工作人員的行政法治觀念不斷增強，這也為規范政府行政管理行為，切實提高行政決策的科學性提供了支持。例如，現階段政府部門在做出行政決策時，會提前組織公職人員到基層開展社會調查，或是進行特定群體的訪問，收集相關的意見、建議和資料，然后進行集中分析，明確政府部門是否具備相應的行政權力，或是對這一行政行為可能產生的社會影響進行預判。綜合上述因素后在推行行政決策，這就在很大程度上提高了決策的科學性。

二、中國行政法學的體系化困境

（一）缺乏統領性的抽象概念

1.抽象行政行為

中國行政法學的外形發展和發展源頭都與德國行政法學相似。德國行政法學創立了行政行為，并將其作為德國行政法學的核心概念，德國的行政法學體系的構建就是建立在這個核心概念之上的。在德國的行政法學理論體系中，行政行為概念是一種被高度抽象化的概念，但是這種抽象化的概念促使行政法形式化，能用于判斷法律形式要件，并且可以實現法治國家憲政的目的。但是由于德國的行政法學體系建設歷史較長，目前無論是理論制度還是行政活動，都已經趨于規范性和成熟化。而對比來看，雖然我國的行政行為概念如同德國行政法學理論中的概念，但是在實際的制度中是作為學理概念出現，但并不是實定法中的概念。

2.具體行政行為

具體行政行為是在《行政訴訟法》等相關的法學條款和框架理論中，是作為一種法學概念出現的，它是一種被解釋的對象概念，也是一種具體的實定法律概念，并非是一種抽象的法學概念，它始終是作為被法學解釋和研究的具體法學概念使用的。但是具體行政行為并沒有完全處于具體實定法律概念之中，在部分法律使用的范圍中，其作為基本特征概念出現，此時的具體行為又具有了抽象概念，是一種法學概念。因此具體行政行為既可以被結束為實定法律概念，又可以被當作抽象性的法學概念使用，這種雙重屬性的概念阻礙了中國行政法學自身理論體系的形成。

（二）既有概念無法解決新問題

1.行政法學理論體系的變化

行政法學的體系化建設，在一定程度上受到了國家法治建設進程的影響。在中國早期的行政法學理論體系構建中，主要還是以“立憲主義”為指導，即現行的或是新制定的行政法律法規，不得與本國憲法相違背，這也是行政法體系化建設的根本原則。但是隨著近年來國內行政法律制度的不斷成熟，行政法的實用性作用得到了進一步凸顯，這就決定了在開展中國行政法學體系相關建設工作時，除了要從理論層面上做好行政法內容補充外，還要密切關注新制度在實踐過程中遇到的一些問題，例如新的行政法律法規是否與其他法律制度有沖突等。因此，由于行政法學理論體系始終處于動態變化之中，決定了其中的部分內容與當前一些行政行為不相適應，在發生沖突后可能引發一些違法行政法的行為。

2.行政法學研究方法的變化

中國行政法學體系的構建，是以具體的行政行為作為基礎。同時，在進行行政法學制度的修訂、補充和完善時，也需要借助于反饋機制，對現階段行政行為中普遍存在的一些問題，或是不合理的行政行為做出解釋，然后將其體現到行政法律法規中，實現循序漸進式的優化。這種行政法學體系構建的方式，其優點在于更加關注社會實踐中個體的行政行為，增強了行政法的適用性。但是也存在一定的不合理之處，例如在關于行政法學研究的工作中，雖然強調將理論建設和應用實效結合起來，但是沒有對現行的行政行為進行司法審查，這就使得行政行為的法學屬性無法得到明確說明，也為今后行政法理論體系建設帶來了新的問題。

3.行政法學體系中政策目的定位不準

總結中國30余年行政法學體系化建設的經驗，可以發現體系化建設的進程，實質上就是解決具體行政領域中法律問題的過程。無論是在行政法學體系補充優化，還是利用行政法律法規指導具體的行政行為，都必須以這一政策目的作為指導標準，以確保最終行政法律法規能夠發揮實質性的作用，起到對政府及公職人員的權利約束作用。但是在現階段的行政活動中，出現了不同程度的政策目的定位不準問題，或是行政目的與行政法學體系構建相脫離，在這種情況下也就無法為實現行政法內容的優化，以及體系的建設提供必要的幫助，這些都會成為制約中國行政法學體系建設的影響因素。

三、中國行政法的體系化突破方向

（一）關注各個行政領域中制度的交互影響

行政法學是一項綜合性的學科，在推動中國行政法學體系化建設時，也必須要綜合考慮多個行政領域帶來的交互式影響，一來可以減輕法治建設中遇到的阻力，二來也能夠更好的理清政府和市場之間的關系，在減輕政府行政負擔的基礎上，更好的發揮政府的行政管理職能。結合中國行政法學體系化建設的現狀，在今后的工作中應重點把握好以下幾方面的交互影響：其一是要做好行政法學體系在功能設計和政策目的兩方面的交互影響。功能設計應當為政策目的的實現提供服務，在開展行政法學內容的補充或更新時，也必須關注政策目的的具體內容，以確保設計功能的一致性；其二是做好行政法學體系在自身建設與理論完善兩方面的交互影響。要堅持以完善理論為基礎，在建設與實踐中加以檢驗，通過反饋的形式為推動行政法實施中問題的解決提供參考依據。

（二）明確行政任務，多角度分析立法政策

就近現代行政法學來說，中國行政法學在理論體系建設上的取得成果要遠遠落后于歐美等老牌資本主義國家。例如，確定行政領域界限，是構建行政法學體系的基本要求。目前像歐洲的德國、英國等國家，早在20世紀70年代就提出了基于相關領域交互影響的行政法學體系化建設理念，并在此后的40多年時間里，通過不斷補充和完善本國行政法，為行政法學體系的成熟和完善提供了必要的幫助。但是由于中國國情的特殊性，決定了在開展行政法學體系化建設時，不能直接照搬西方國家的成功經驗。加上中國行政法學體系建設本來就處于初級階段，這就決定了必須在明確行政任務的前提下，要尋求多種途徑以輔助行政立法工作的開展。以導入行政任務概念為例，要求政府行政人員能夠從多個角度對立法政策理論進行闡釋和說明，以防止行政法治建設與國家法治建設的內容出現沖突或走向不一致問題。

（三）做好配套的政治體制改革

結合中國行政法學體系化建設30余年的經驗可知，如果僅僅依靠行政法建設，雖然能夠對政府公權力進行有效的約束，但是如何確保這些行政政策能夠在基層得到貫徹落實，仍然是行政法學體系化建設需要考慮的重點問題。事實上，在一些監管力度較弱的偏遠地區，部分政府公職人員表面上說一套，做起來另一套的情況并不少見，一些國家出臺的制度停留在紙面上，并沒有在實際工作中發揮實效。基于這一客觀情況，在推動中國行政法學體系化建設的創新發展時，就要做好與法治建設相配套的政治體系改革工作。通過政治體制改革，切實轉變政府公職人員的思想意識，樹立權、責、利一致概念，能夠在開展各項行政管理工作時，嚴格遵循相關的行政法律法規，約束自己的行為，真正確保公權力的透明運作。

四、結語

中國近現代行政法的起步較晚，歷史較短，雖然經過三十余年的努力，現階段已經初步形成了基本的行政法學框架，為推動法治政府建設起到了一定的支持。但是我們也應當清楚的看到，無論是在行政法的理論建設還是應用實踐方面，總體上還是與國外發達國家存在較大差距。這就需要我們在深入剖析當前體系化建設困境的基礎上，通過明確政策目的定位、關注關聯領域交互影響等措施，切實為推動中國行政法學體系的優化建設營造必要的環境，進而為建設法治型國家提供制度支持。

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