警惕地方立法中的重復(fù)現(xiàn)象

田成有

自20世紀(jì)80年代較大的市獲得立法權(quán)以來，地方性法規(guī)發(fā)展迅速。在拆除地方立法權(quán)的門檻之后，地方立法的主體更加開放，地方立法的積極性和主動性更加增強(qiáng)，各地都在加快立法步伐，法規(guī)數(shù)量上升迅猛。但從實踐經(jīng)驗看，不少地方性法規(guī)大量照搬上位法，適合于區(qū)域管理與發(fā)展的創(chuàng)制性立法不多，出現(xiàn)了大量“天下法規(guī)一大抄”的重復(fù)立法現(xiàn)象。普遍缺乏特色和新意，針對性、可行性不強(qiáng)，一些地方甚至還相互攀比，大搞形式主義，立法競賽，大干快上，急功近利，造成不必要的資源浪費(fèi)和法律數(shù)量的無限膨脹。

縱觀當(dāng)下地方立法的現(xiàn)狀，抄襲痕跡很深，同質(zhì)化程度很高。內(nèi)容上，直接重復(fù)上位法，或者重復(fù)其他同類的地方立法，重合度很大，表現(xiàn)在：一、完全復(fù)制，一字不改，既包括復(fù)制整個法律條款，也包括復(fù)制某款或某項；二、僅作部分刪改，囿于其立法權(quán)限、范圍，將某些不具備立法權(quán)限、超出立法范圍的內(nèi)容去掉，略加修改，或者出于表達(dá)技巧、結(jié)構(gòu)編排等考慮而進(jìn)行部分刪改；三、歸納拆分，通過分解、組合、調(diào)整順序、變換語句等方式變相重復(fù)上位法。結(jié)構(gòu)形式上，沿襲中央立法的框架結(jié)構(gòu)，求大求全，動輒以總則、組織、職權(quán)、程序、法律責(zé)任、附則等完整章節(jié)出現(xiàn)，且在總則、組織等部分的條款，幾乎都是復(fù)制或微調(diào)上位法的表述。有統(tǒng)計表明，不少地方法規(guī)條文內(nèi)容，有1/3屬于可以不寫，1/3屬于可寫或可不寫，1/3屬于可以寫。

大量重復(fù)立法，損害了地方立法的應(yīng)有功能。中央立法不足以解決地方的特殊問題，才需要地方立法予以彌補(bǔ)，無論是實施性立法，還是自主性立法和先行性立法，立足點(diǎn)都是解決地方實際，突出地方特色。重復(fù)立法，違背了將部分立法權(quán)分配給地方發(fā)揮地方積極性的原意，混淆了中央與地方的立法權(quán)限分配，使本來要求具有靈活性、可操作性、體現(xiàn)地方特殊性的地方立法功能降低，有損地方立法在我國社會主義法律體系中的應(yīng)有地位，其結(jié)果實際上是等于沒有解決地方的特殊性問題。

某種意義上講，重復(fù)立法是一種立法怠惰，是一種立法不作為。為什么會有重復(fù)立法，主要原由有：

一是立法中的躍進(jìn)主義。一些地方為了簡單追求速度或相互攀比，將立法數(shù)量、立法規(guī)模作為自身的“政績工程”，為了立法而立法；二是滿足于唯書唯上。不深入調(diào)查研究，不充分了解本地區(qū)的實際情況，立法的素質(zhì)、能力、水平有限，經(jīng)驗不足，缺乏對本地事務(wù)管理情況的清晰認(rèn)識和準(zhǔn)確把握，在最核心、最關(guān)鍵的問題上，缺少發(fā)現(xiàn)，無法進(jìn)行以問題為主導(dǎo)的針對性立法創(chuàng)新，只能重復(fù)搬抄；三是怕?lián)L(fēng)險問責(zé)。立法時如果創(chuàng)新不當(dāng)，抵觸中央立法，會有被撤銷甚至問責(zé)的風(fēng)險，相反，保守、抄襲、復(fù)制重復(fù)，卻不會被追究。

特色，是地方立法的生命，是衡量地方立法質(zhì)量優(yōu)劣的關(guān)鍵，沒有特色，不接地氣，好比“穿”著雙上位法的“不合腳”的“大鞋”，不好走路。地方立法，不是點(diǎn)綴或裝飾，其目的和用意是賦權(quán)各地能結(jié)合本地實際情況，制定更接地氣，具有特色、解決問題的“干貨”，以彌補(bǔ)法律規(guī)定過于原則、缺少可操作性的弊端。從而，借助這種“法規(guī)身份的轉(zhuǎn)變”，將上位法的原則條款細(xì)化為具體的補(bǔ)充，將軟性的政策、意見轉(zhuǎn)化成剛性的法規(guī)調(diào)整。

（摘自財經(jīng)網(wǎng)）