中國的政策過程追求的是一種共識民主

楊光斌

在民主理論上，共識民主是一種相對于多數票決民主形式的新型民主，意味著規則的制定和機構的設置旨在使人們廣泛地參與政府，并就政府推行的政策達成普遍的一致。共識民主的要素有：包容性而非對抗性的文化基礎、全過程性而非一次性票決的政策過程、廣泛而非相對多數的參與者、政策過程的協商—協調—協作原則。就此而言，中國政治文化和政治實踐幾乎滿足了共識民主的所有要求和特征。政策過程的共識民主模式大致可以劃分為“制度化協商型共識”“市場化壓力型共識”“談判型共識”，不同類型的共識有著不同的政治意義。

制度化協商型共識

反復重復的行為模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，諸如很多常規性機制、決策文化。基于此的協商而達成的共識，便是制度化協商型共識。

習近平總書記在《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，真實地描述了協商共識民主的制度化。首先，議程設置的共識性。正如習近平總書記所說，全面深化改革的政策是中央政治局經過深入思考和研究、廣泛聽取黨內外各方面意見而作出的決定。其次，政策形成過程體現了協商性與共識性。再次，共識基礎上的集中性。政策議程的共識性—決策過程中的協商性—決策過程中的集中性，應該是中國重大公共政策制定的一般性流程或者說制度機制。

市場化壓力型共識

中國的政府主管部門脫胎于計劃經濟時代，因此很多時候還是一種利益主體，以這種身份去決策的時候很難處于中立立場，有時可能會與本行業的利益主體“合謀”，這種只有主管者和企業之間互動出來的政策，很難說是一種共識決策，這是必須承認的現實。但是，作為主管部門，它們畢竟還有規范市場的角色和功能，在這個過程中的決策類型則又是典型的共識民主。

交通部關于網約車的規定是共識民主的典型。2010年網約車的出現，極大地方便了百姓，但其存在的問題也很多，同時，網約車受到了許多出租車司機抵制。交通部不得已在2015年10月10日發布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，并進行為期一個月的公開征求意見。在綜合意見的基礎上，2016年7月28日，交通運輸部和相關部門聯合發布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，標志著網約車合法化成為現實。網約車合法化過程，反映了中國主管部門對市場化壓力的反應速度，決策過程也體現了共識民主的所有特征。

談判型共識

地方政府決策因為直面民眾，決策項目可能事關民眾的生活環境、房價乃至征地發展中的重大利益關切，遭遇民眾抗議的可能性就大大增加。在西方，社會抗爭雖然是常態政治，但并不意味著必然產生相應的政策性結果。比較而言，根據華裔美國政治學家唐文方的研究，中國政府對抗爭的回應更有效、更及時，達成“和解”或者共識的概率更高。因此，對于抗爭的回應，是一種典型的共識型民主。

正是因為有效地回應各種壓力性事件，共產黨的執政能力即國家治理能力也得到相應提升。在某種意義上，這種常態性利益表達機制是一種雙贏的局面，政府的治理能力得到提升，同時民眾也表達了利益訴求并使問題得到解決，從而強化了百姓對執政者的信任和支持。

無論是中國全面深化改革這樣關乎全局的政策議程，還是行業性政策比如網約車問題，以及關系到百姓切身利益的各種工程項目，都有官民互動，是官民共識的結果，更別說已經制度化的、局限于低層次決策的諸如各種“民主懇談會”“社區議事會”。由此可以說，中國的政策過程追求的是一種共識民主。需要指出的是，說中國決策過程中有共識民主，并不意味著不存在其他決策形式，并非所有的政策過程都可以納入這種“共識”范疇。

（摘自《北京日報》）