新公共服務理論視角下我國服務型政府構建的幾點思考

史昭君

摘 要：中共“十九大報告”明確指出轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。建設服務型政府不僅是歷史對政府新的客觀要求，而且是一個長期且復雜的過程，運用相關理論能夠為構建服務型政府提供建設性意見。本文闡述了新公共服務理論視角下服務型政府的內涵，并在分析當前我國服務型政府建設中遇到的阻力的基礎上，提出了新公共服務理論對我國服務型政府建設的啟示：要轉變政府職能，進一步推進政府公共服務的協同治理，要強化“以人為本”的服務理念，勇于承擔責任，推進我國服務型政府的建設。

關鍵詞：服務型政府；新公共服務；構建

一、新公共服務理論視角下服務型政府的內涵

（一）“以人為本”的價值取向

新公共服務理論指出：以人為本的價值取向在突出強調社會精神和公民理性的基礎上，必須要以公民作為政府各項活動的中心，政府在行使掌舵人角色的時候，必須要考慮人民的意見。基于新公共服務理論構建服務型政府，政府的各項行為必須有利于人的發展。因為政府的管理活動能如期取得成效，就必須要滿足社會中各類群體的不同利益，尊重公民的意愿。落實以人為本的價值取向，政府應當做到以下兩點：一是滿足人民群眾的基本權利，把發展所需要的基本資源都能合理的配置到每一個公民身上；二是做好收入和財產的分配與再分配，對社會中的弱勢群體要給予更多的支持與幫助。這就意味構建服務型政府要堅持以人為本，依人民之意提供高質且合理的公共服務，將人的發展作為政府的第一目標。

（二）以公共利益為目標的服務理念

服務型政府要求以公共利益作為其服務理念的目標，并且在作用機制上采用對話和協商的方式。從新公共服務理論的視角來看，政府應從對話和協商的方式上入手，必須提供平臺作為公民充分表達自身意愿的媒介，并在此基礎上協調各方利益、營造社會共同的價值觀。可見，服務型政府不僅要求政府進行角色的轉變，從公共服務的直接供給者轉變為裁判員；而且要求政府在行政目標上突顯服務意識。新公共服務的核心理念之一是“政府是服務而不是掌舵”這就指明，政府的首要目的在于服務，評價政府最核心的標準是公眾的滿意度，服務應當是切合公眾所需，并與公共利益相符的。構建服務型政府的硬性指標是符合公眾的利益，政府的制策、施政都要符合最大多數人的利益，從而追求公共利益的最大化。

（三）提倡民主參與，多元治理

新公共服務理論視角下的服務型政府要求在參與方式上要具有民主性，責任體系要求多樣化，治理模式要多元化。突出強調民主的公民權是新公共服務理論的一大特征，所以基于這一理論而構建的服務型政府應當是民主參與的政府，政府應該積極搭建與公眾交流的橋梁，為公眾參與政治提供便利的渠道。對于政府而言，沒有公眾的參與，政府政策可能會由于所獲信息的不足、信息不對稱而失敗。因而，一方面服務型政府應當積極主動的與公眾溝通，聽取他們的意見，在鼓勵他們參與政治活動的過程中，了解公眾的意愿，進而回應不同的利益需求。另一方面服務型政府應當鼓勵各類社會組織參與到民主的決策過程中來，政府在充分考慮公平公正性、聽取各方意見的基礎上選擇決策、執行決策。政府與社會、公民之間不再是傳統科層體系中的“權力--服從”關系，而是一種多元的、信任合作的良性互動關系。

二、當前我國服務型政府建設的阻力

（一）行政體制不健全，政府建設缺乏制度保障

目前，我國服務型政府的建設已經到了關鍵性的階段，相比于經濟和社會的發展而言，行政制度的建設速度要相對滯后，成為了制約服務型政府建設的巨大障礙。從現階段的實際情況來看，行政組織結構的不合理、審批程序繁雜、行政程序不規范、政府決策透明度低等，這些問題都是構建服務型政府中所遇到的體制性障礙。在以往的改革中，政府只是從對社會的管控層面進行了制度的設計安排，僅僅停留在提出口號的階段，還未完成從實操層面到制度化的跨越。并且就制度的公眾需求度而言，制度的供應與公眾的需求不相對稱，從而提高了制度的交易成本。因此，構建服務型政府既需要健全的制度提供保障，又需要政府能夠發揮與社會經濟發展速度相適應的政府能力。

（二）“官本位”的思想固化，服務意識淡薄

“官本位”是指在社會生活中，衡量社會角色的地位、價值，都以官職的高低、權力的大小、作用的強弱作為社會動力憑證的一種社會生活。在此觀念的影響下，政府必定是以維護自身的利益為主，而非公共利益。固化的“官本位”思想，政府為本的主導意識，阻礙了服務型政府構建的進程。首先是導致了腐敗現象盛行，阻礙了為民服務精神的形成。其次是降低了政府行政效率，很難從根本上改善政府服務的質量與水平，公共服務的成本增加，造成了資源的浪費。最后是影響了公務人員的價值及行為取向，破壞了社會風氣。總之，政府公務人員的“官本位”思想以及淡薄的服務意識，阻礙了我國服務型政府的構建。

（三）缺乏民眾參與，政府與民眾難以實現良性互動

在構建服務型政府的進程中，政府在官方宣傳渠道的選擇上，還是側重于新聞媒體，這就使得公眾很少能通過充分行使自身的政治權利，參與到民主選舉與民主決策中。服務型政府建設的最初目的是為了向人民提供便捷的公共服務，應以民眾的參與和支持為支撐，然而民眾極低的參與度說明政府并沒有使民眾切身體會到公共服務的便民性與親民性。并且，由于政府提供的公共服務大多與群眾的相關度較低，這就加深了政府與民眾之間的隔閡。使得政府失去了與民眾之間的有效溝通。

（四）第三部門不發達，政府承擔職責過多

雖然政府是提供公共服務與公共物品的主導者，但是并不意味著社會中所有的公共服務與公共物品都只能由政府來提供，第三部門也可以在扶貧、再就業、教育等方面發揮作用，可以促進社會公平正義的實現，促進社會經濟的發展。在我國，多數的社會組織都由政府所控制，政府為了實現社會管理的目標，對資源進行統一的分配，使得第三部門處在了一種無所作為的狀態。并且，政府主導了多數其他的非政府組織，不僅喪失了非政府組織原有的獨立性，而且使得非政府組織缺乏自治能力與社會管理的回應能力。在服務型政府的構建過程中，第三部門能夠有效的分擔政府責任、高效且合理的配置社會資源、促進社會公平和穩定，因此，在構建服務型政府的階段里，應當盡最大可能的發揮第三部門的作用。

（五）政府績效評估主體單一，缺乏透明度

政府的服務績效評估主要由內部完成，主體結構單一，多元化主體參與評估的力度偏低，

公眾對政府服務績效的滿意度很難提高。在服務型政府的政績觀中，以公眾的滿意度作為衡量政績的根本標準。我國目前的政績評估體系相對滯后，依然停留在政府內部的評估上，評估的方式仍然是以政府內的縱向評估為主，橫向評估為輔。相對匱乏的部門自評估，政府與民眾之間的信息不對稱、數量極低的公眾參與，缺乏公開透明性的政府公共服務等原因，使得公民不能對政府的政績做出客觀準確的評價，績效評價產生偏差，無法正確反映公民的切身需要，造成了“參與浪費”或“形式參與”

三、“新公共服務”理論對我國服務型政府建設的啟示

（一）深化行政體制改革，轉變政府職能

深化行政體制改革，轉變政府職能是服務型政府建設的關鍵步驟。構建服務型政府，第一步在于行政體制的改革。行政體制改革要始終處理好改革發展與穩定的關系，方法上要求在全面推行的基礎上進行重點突破，中央和地方要協調配合，既要堅持中央的統一領導，又要鼓勵地方因地制宜的進行改革創新。第二步在于政府職能的轉變。職能轉變的首要突破口則是簡政放權，是深化行政體制改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”。

（二）推進政府公共服務的協同治理

新公共服務理論關注社會治理和公民參與，提倡實現社會治理和改進對話。推進服務型政府建設的路徑之一是依據政府與市場及社會組織在公共服務中的角色定位，重新確立彼此的互動關系。在構建服務型政府的過程中，針對協同治理，政府可以從三方面著手：第一方面是劃清政府、市場與社會的界限。將需要依靠政府提供的公共服務，加強監管，保證高效率的供給，將不具有規模經濟的公共服務向社會組織開放。第二方面是建立健全多元主體協同治理的機制。公共服務與社會管理的提供要逐漸從單一的政府主體向市場、社會、公民參與等多元主體轉換，政府要充分利用社會組織的技術和資本優勢，提高公共服務的質量。第三方面是政府需要提高與公眾互動的頻率。新公共服務理論提倡公眾要參與行政過程，因此在協同治理的過程中，政府與公眾之間要建立一種良性的溝通方式，政府要善于傾聽公眾的心聲，根據服務型政府建設需要回應公眾的需求為導向引入市場細分原則。

（三）承擔責任，建設責任政府

新公共服務理論否定了公共責任的單一性，認為公共責任是涉及政治、道義、法律等諸個方面的，并且突出強調了政府保障公共責任的特殊意義，將公民的參與視為公共責任能夠落實的基礎。我國構建的服務型政府要求必須是一個負責任的政府。在民主的社會生活中，人民授予政府權力，政府得以創立，政府的合法性的唯一來源就是人民的意愿。所以，對于政府而言，第一要義就是要承擔責任為民服務。第一，將權責落實到實處。政府需要明晰各部門的權責，通過相關的規章制度規范政府機關及其各部門的職責權限，并對失職違規的人員進行責任追究。第二，提高行政人員的責任意識。思想是行為的先導，政府的公務人員作為構建責任政府的主體，需要強化公共利益至上的責任觀，形成良好的行政品質。第三，充分發揮輿論的監督與問責功能。政府通過輿論媒體的傳播媒介，一方面能夠以便捷的方式公開政府政務，方便公眾監督；另一方面，可以使政府自身感受到監督的壓力，從而更加努力的履行責任。

（四）強化“以人為本”的服務理念

新公共服務理論的核心思想之一就是“重視人，而非重視效率”，服務型政府中的“以人為本”，就是指政府及其公務人員行政工作的各項出發點是要滿足人民群眾的利益，要人民群眾能夠切實享受到發展成果。構建服務型政府的目的是要進一步改善民生，促進社會持續健康的發展，這就決定了需要以人為本。實現以人為本，首先要求政府切實維護社會的公平正義，使法治成為整個社會的行為準則；其次，政府需要通過逐步完善的相關法規、制度，使公民充分體會到社會的公平正義；最后，堅持以人為本，政府要尊重人民的主體地位，在政府進行決策或指定政策時，應吸納公眾的建議，接受監督，將人民的滿意度作為檢驗政府服務成效的硬性指標。

（五）政務公開，確立多元化績效評估體系

服務型政府的建設需要健全政府績效評估機制。政績評估是為了間接控制政府及其公務人員的行為。由于當前我國公眾的政治參與意識和能力都普遍偏低，有效實現政府績效的監督和評價需要政府與各類社會組織協調配合。對于政府而言，應當積極主動的向社會公眾公開政府政務，使得公眾能夠清楚地了解政府的工作進展。

結語

新公共服務理論為構建服務型政府提供了一系列可供借鑒的觀點，我們可以展望服務型政府未來的前景：未來的服務型政府將以政府與公眾的良性溝通和公共利益為基礎，并結合完善的行政體制，為公民提供良好的服務。進入新時代以來，建設服務型政府已經成為政府改革的一個主要抓手，鑒于此，從新公共服務理論的視角出發研究我國服務型政府的構建問題，把建立服務型政府確立為當前和今后一個時期繼續推進政府改革的主要方向和目標。要立足于我國當前構建服務型政府的阻力點，通過分析，研究，借鑒，積極探索構建服務型政府的新路徑。

參考文獻

[1]劉晶，陳寶勝.公共對話式政策執行：建設服務型政府的重要突破口[J].中國行政管理，2013（1）：36-40.

[2]劉熙瑞.從服務型政府的視角推進我國政府職能轉變[J].福建行政學院學報，2005（3）：27-30.

[3]王丹青.建設服務型政府的阻力與對策探析[J].商品與質量·理論研究，2010（4）：17-19.

[4]朱純華.基于新公共服務理論的政府治理模式變革[J].對外經貿，2008（11）：136-137.

[5]張練.新公共服務視角下的服務型政府建設[J].長春理工大學學報：社會科學版，2009，22（5）：695-696.

[6]唐曉陽，王巍.新公共服務理論及其對我國建設服務型政府的啟示[J].嶺南學刊，2009（1）：92-95.

[7]楊政昌.新公共服務理論及其在當代中國的適用性分析[J].前沿，2008（5）：104-106.

[8]呂振奎.淺論新公共服務理論及其對我國創建服務型政府的啟示[J].山東行政學院學報，2007（2）：25-27.

（作者單位：中央民族大學管理學院）