鄉鎮基層政府有效治理問題研究

摘 要：鄉鎮基層政府作為與基層群體聯系最緊密的組織，其社會治理狀況直接關系著廣大基層群體的切身利益。鄉鎮基層政府的治理要達到理想的效果和目的，必須要強調治理的有效性。研究從鄉鎮基層政府有效治理的必要性出發，論述現階段鄉鎮基層政府有效治理中存在的問題，最后就鄉鎮基層政府如何優化有效治理結構提出建議對策。

關鍵詞：鄉鎮基層政府；有效治理；有效治理結構優化

一、問題的提出

2013年11月黨的十八屆三中全會強調推進國家治理體系和治理能力的現代化，國家治理體系和治理能力現代化的最本質目標是為實現有效治理。黨的十九大報告提出了“鄉村振興戰略”。新時期下，“鄉村振興戰略”的有序實現必須以基層鄉鎮政府的有效治理為保障。鄉鎮基層政府作為我國最低一級的國家權力機關，其治理成效影響著我國現代化的國家治理體系的形成，關系著我國“三農”問題的有效解決以及我國全面小康社會的建成。強調鄉鎮基層政府的有效治理，對于我國基層社會的發展具有重大意義。

二、治理與有效治理

治理一詞，在我國古代文學作品中就已出現，如：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣”、“上曰：‘玄在郡連年，若有治理，迨遷之，若無異効，當有召罰。何緣無故徵乎？”等，在我國古代詞義中，“治理”在不同的語境中被賦予不同的含義，并沒有形成現代國家通用的內涵。從公共管理學科領域來探究“治理”一詞，20世紀80年代全球公共治理危機對原有的國家管理理論提出挑戰。90年代，“治理理論”在全球范圍內廣泛興起，相比于傳統的“管理理論”而言，治理更強調合作與協同。治理有助于規避由于強制性管理帶來的種種弊端，為社會事務的處理提供了一個新的方向。治理若要達到理想的效果，必須要實現有效治理。亨廷頓從政治差距的角度提出了有效性的問題，認為各國之間最重要的政治分野在于政府的有效程度。馮留建（2007）認為有效治理是實現公共利益最大化的一種社會管理。[]羅許成（2009）認為有效治理是國家權力和國家治理實踐逐漸回歸社會的過程。[]胡元梓（2010）提出有效治理是政府與公民對公共生活的合作管理。[]陳霞，王彩波（2015）認為有效治理是以國家為核心的多元治理體系推動社會發展的治理績效體現。總結學者已有的研究，本研究將鄉鎮基層政府有效治理理解為：鄉鎮基層政府有效治理是指一種以鄉鎮基層政府為主導，以制度規定為依據，以基層群體的全面發展為前提，重視合作與協商，強調多元治理主體的參與與監督，以推動基層社會的全面振興發展為根本目的治理實踐活動。

三、鄉鎮基層政府有效治理的問題

改革開放將近40年的時間里，我國的鄉鎮基層政府治理狀況整體發展態勢良好。但是，鄉鎮基層政府的有效治理還存在非正式制度“越位”、治理主體參與不足等一些問題。

（一）非正式制度“越位”

在鄉鎮基層政府的有效治理中，存在正式制度與非正式制度兩種制度約束范式。以成文規定的法律等作為國家正式制度而存在，對基層權力執行者與一定地域內的鄉民有“硬性”約束作用。正式制度觸及不到的地方，只能通過鄉鎮基層社會中基層群體在長期不斷交往的過程中形成的約定俗成的“鄉規民約”約束。在“鄉規民約”的規制下，農村成員相互之間的關系、利益、秩序才能得到更好的保障。非正式的“鄉規民約”對于維持鄉村道德秩序，矯正村民行為，維護鄉鎮基層社會穩定起到了巨大作用。在幾千年的鄉村發展進程中，村莊群體在共同居住與共同勞動的基礎上，形成一個人際網絡關系密集的“人情社會”，村民與村民之間講“面子”、“情分”，面對鄰里、村莊之間的糾紛或沖突，往往礙于情面，坐下來協商私了成為大多數村民的解決糾紛最佳的選擇，而這種最佳的選擇往往可能是以犧牲一方的利益為代價的，這種不平衡的委曲求全的讓步，極不利于鄉鎮基層社會人際關系的良性發展。

（二）傳統的地方性集體主義精神淡化

在費孝通先生的認識中，我國傳統的鄉土社會以村落為單位，人口流動僵化，靠鄉土社會的地方性“規矩”來維持鄉村社會的有效運轉，在一定意義上我們可以這種地方性“規矩”看成“熟人社會”背景下培育出的地方性集體主義精神。改革開放政策對于我國社會的發展具有里程碑式的意義，在促進國家經濟飛速發展的同時，也推動了我國鄉村社會的巨大變遷。20世紀90年代后我國城市化進程加快，鄉鎮社會的勞動力大量涌入城市，老人和兒童成為留守人口。現代性因素不斷由城市向鄉鎮基層社會滲透，鄉鎮內部村民的就業、收入、社會交往等呈現出多元化的需求，加速瓦解了傳統鄉村社會“差序格局”的人際關系，變革著鄉鎮基層人口的思想和生活方式，鄉鎮內村莊的異質性不斷強化，傳統的以“規矩”為代表的地方性共識受到沖擊，“熟人社會”的特征逐漸被變異、被沖淡，“半熟人的鄉村社會”建構起來，村民之間即熟悉又陌生，村民個體對于自身利益的追求，約束個人行為的“規矩”不斷被僭越，鄉土秩序面臨巨大的挑戰，加大了我國鄉鎮基層政府有效治理的難度。

（三）鄉鎮基層政府有效治理的積極性缺乏

農業稅未取消前，鄉鎮基層政府有強制性代表國家向村民征稅的權威，農業稅取消后，鄉鎮基層政府的強制性權威被極大削弱，與村民的聯系紐帶被切斷，財力收入銳減，為維持鄉鎮基層政府的有效運轉，鄉鎮基層政府在財力上依附于上級政府，這種財力的依附導致鄉鎮基層政府成為上級政府意志的代表者和執行者，鄉鎮基層政府日益淪為一個“懸浮型”的組織。在國家經濟大發展的背景下，鄉鎮基層社會矛盾沖突不斷，鄉村利益群體通過正式和非正式的手段不斷向鄉鎮基層政府施加壓力，基層群體性對抗事件頻發，維穩成了基層政府的首要工作。鄉鎮基層政府在治理中，農村公共品供給無力、鄉村債務化解困難、鄉村干部‘不出事邏輯等一系列新的治理困境和危機，鄉村治理在拋棄‘過度積極后走向了另一個方向—‘消極不作為”。鄉鎮基層政府社會治理積極性的缺乏，導致形式主義的工作作風嚴重，為應對上級檢查與評估，短期權宜性措施治標不治本，基層社會治理問題依舊突出。

（四）新媒體的發展對鄉鎮基層政府有效治理提出新的挑戰

信息化時代的崛起，不斷沖擊著傳統的信息傳播渠道，新媒體成為信息接收和傳播的主流載體。新媒體環境下，信息實現了跨時空、跨空間的傳遞。傳統的鄉村社會由于人口流動不強，信息在村莊之間相對封閉。改革開放后，隨著掃盲運動和九年義務教育在農村的推行，農村人口知識水平不斷提高，鄉鎮基層社會電子產品使用率和網絡覆蓋率不斷上漲，這為基層群體通過網絡獲取大量的信息提供了良好的機會。在基層惠農政策的執行中，上級文件和指示通常是鄉鎮基層政府選擇作為與不作為的主要參考標準，一旦發生利益糾葛，基層政府首先會選擇保護鄉村有勢力群體的利益群體，普通村民的利益訴求往往得不到鄉鎮基層政府的重視，游離在政策體制外的普通民眾向基層政府正面表達利益訴求碰壁后，往往會選擇新媒體作為平臺，在網絡空間發布自己的不滿、基層政府的不公和腐敗行為，以引起社會公眾的注意，從而對鄉鎮基層政府施加壓力，以實現自己的利益訴求。新媒體的發展對鄉鎮基層政府的政務透明提出了前所未有的挑戰。

四、鄉鎮基層政府優化有效治理結構的對策建議

（一）重構鄉鎮基層政府有效治理制度

1.完善鄉鎮基層政權制度設計，摒棄“路徑依賴”

鄉鎮基層政府在治理中，應不斷完善制度設計，規范政策執行流程，確保權力行為有理有據，不斷提高鄉鎮權力主體的制度意識，適應制度的變遷過程，走出“路徑依賴”，實現鄉鎮基層政府治理的高效率。

2.實現制度與“鄉規民約”的良性耦合

制度在一定程度上明確的規定了人行為的邊界，而“鄉規民約”中人為因素比較明顯，具有柔性的特點。“鄉規民約”是一群人在一定的共同生活的地域相互交往而形成的一種自發的民間規則，對于規范鄉鎮社會的道德秩序起到了積極的作用。但同時也應該認識到，如果僅僅靠“鄉規民約”作為鄉鎮治理的規則，由于人為因素的干預過多，可能會出現治理失敗或腐敗的現象。反過來說，假若鄉鎮基層政府在基層治理中只強調制度的作用，制度的低彈性和強制性會加速原有的鄉鎮基層社會長久以來形成的被基層群眾所廣泛接受的社會文化生態消亡，從而導致基層社會出現不適的狀態，加劇一些不必要的矛盾的發生。因此，在這種情況下，強調制度與“鄉規民約”的良性耦合顯得尤其重要。在確立地方治理制度時，以原有的“鄉規民約”為基礎，實現制度與“鄉規民約”的有效融合，實現基層社會治理在充分考慮“鄉規民約”的基礎上遵守制度化。

（二）培育鄉鎮社會集體主義精神

1.樹立鄉鎮基層政府社會治理的共同價值目標

在基層社會治理中，要重視集體主義精神的重構，整合個人碎片化的利益訴求，形成應以鄉鎮群體的公共利益為前提，以制度為保障，以人的全面發展為宗旨，建立鄉鎮基層政府社會治理的共同價值目標，打造“共建，共治，共享”的基層現代化治理格局，用共同的價值目標驅動鄉鎮基層社會群體達成合作，為共同的利益而努力，引領人們朝著共同的方向堅定不移地前進，實現集體利益的最大化。

2.重建鄉鎮基層社會文化，強化基層群體對于集體意識的心理認同

文化在鄉鎮基層社會發展中的巨大整合作用是顯而易見的。改革開放后，現代化成果不斷向鄉鎮基層社會蔓延，現代化的價值觀不斷重塑基層群體的認知，原有的在集體生活中形成的傳統文化分崩離析，群體之間關系不斷疏離，公共的善不斷遭到挑戰。在鄉鎮基層社會治理中，鄉鎮基層政府應認識到文化在維持鄉村社會中發揮的獨特作用，重視基層社會文化的建設工作，大力挖掘原有的鄉村文化，豐富鄉村社會文化活動，整合基層社會的文化資本，培育鄉村社會的互助精神，抑制群體之間“功利化”的過度無序發展，強化個體對于集體的認同，維護基層社會秩序，為基層社會治理的有序推進打下良好的文化基礎。

（三）倡導多元治理主體的參與

1.鄉鎮基層政府對基層群體角色認知的轉變

在農業稅未取消前，基層群體作為被管制的對象，需要服從鄉鎮基層政府強制征稅的命令。農業稅取消后，鄉鎮基層政府與基層群體之間更多的由“管制關系”轉變為“服務關系”。在當今社會，單方面的政府管理在解決復雜的基層事務時顯得勢單力薄，影響甚微，因此政府治理應運而生，強調多主體參與的治理受到更多人的青睞。在基層治理理論中，更多的提倡將治理主體放在平等的地位。在新時期的基層治理工作中，鄉鎮基層政府要及時改變對于基層群體角色的認知，基層群體不是基層權威的撼動者，基層群體作為基層社會治理的最終受益者，在基層社會治理中具有重要地位，鄉鎮基層政府應高度重視村民群體的參與，轉變“機械性推行政策”的工作方式，防止出現鄉鎮基層政府的悶頭努力反而受到基層群體抱怨的現象。

2.有效回應鄉鎮基層群眾的需求，改善鄉鎮基層政府形象

鄉鎮基層政府在政策的執行中，往往考慮的是如何更好的完成上級的任務，而不是考慮如何有效回應基層群體的需求，普通基層大眾一直作為一個邊緣的群體而存在，被動的參與基層治理。在長期的發展過程中，鄉鎮基層政府對于村民群體利益訴求的低回應度，導致基層群體對政府失去信心，有時會采用極端的方法來表達自己的意志，如圍堵政府官員、對抗等，加劇了基層社會的官民沖突。在官民互不信任的背景下，要吸引村民參與政府治理活動，政府首先要做的是聽取基層群體意見并積極回應群體的需求，緩和官民關系，改善鄉鎮基層政府在基層群體中的形象。

（四）正確利用新媒體，強調政務公開

1.正視新媒體對于基層政務的影響

在信息不發達的社會，鄉鎮基層政府在處理政務中是“灌輸式”的，基層群體不了解政策程序，鄉鎮基層政府單方面推行政策，村民成為不知情的被動的政策承受者，基層政務的非公開狀態為鄉鎮基層政府濫用自由裁量權提供了基礎，從而孳生出基層權力尋租的眾多問題。新媒體環境下，使得信息隱瞞無處遁形。在新媒體時代，鄉鎮基層政府應正視新媒體對基層政務信息傳播的巨大影響，積極搭建政府與民眾的互動平臺，實現村民與鄉鎮基層政府的多維互動，取得基層群體的諒解與支持，以更好的推行治理政策。

2.信息公開，權力透明，提升鄉鎮基層政府公信力

國務院于2007年4月5日發布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，提出政府對于涉及公民切身利益的政府信息公開的要求，自此政府信息公開制度以行政法規的形式正式確立下來，具有一定的權威性。鄉鎮基層政府在處理基層政務的過程中，通過電視、官方微博、微信等新媒體來及時有效的推送政府相關的政務信息，建立政務公開的監督體系，不斷完善與政府信息公開制度相配套的相關法律法規，讓權力在陽光下運轉，著力于打造責任型鄉鎮基層政府，積極貫徹“以民為本”的治理理念，及時關注基層群體的需求，讓農民有獲得感和被重視感，不提升鄉鎮基層政府在基層群體中的公信力，為基層社會治理提供一個優良的群體認同環境。

參考文獻

[1]馮留建.中國公民社會興起與有效治理的三大原則[J].新視野，2007，（4）：75.

[2]羅許成.全球化與當代中國馬克思主義國家理論的新發展：一種國家治理的視角[M].浙江大學出版社，2009.（08）：53

[3]文史哲編輯部編.國家與社會：構建怎樣的公域秩序[M].商務印書館，2010（03）：284.

作者簡介

馬芳（1992-），女，回族，甘肅臨夏人，碩士在讀，中央民族大學管理學院，2017級行政管理專業研究生。研究方向：基層治理。

（作者單位：中央民族大學管理學院）