淺析我國公益慈善事業管理機制的創新

摘 要：伴隨著經濟社會領域的整體進步，我國的慈善事業步入了新的發展時期，取得了可喜的發展進步，但與轉型期公益慈善事業呈井噴式發展不相適應的是，公益慈善事業的法制建設及管理機制還沒得到及時的配套和完善，阻礙了公益慈善事業的發展進程。本文通過考察當前我國公益慈善事業管理機制的現狀，剖析其存在的問題，借鑒發達國家公益慈善事業管理的先進理念，提出了創新我國公益慈善事業管理機制的對策建議。

關鍵詞：公益慈善事業；管理機制

一、我國公益慈善事業管理機制的現狀考察

（一）我國公益慈善事業管理機制的發展

1.募捐機制趨向多元化。一直以來，我國的慈善捐贈領域的募捐方式比較單一，慈善募捐主要依靠政府、企事業單位的組織、動員，帶有強烈的行政色彩。近年來，隨著慈善環境的變遷，我國慈善募捐的方式與策略出現了積極變化。一是慈善捐贈機構注重慈善捐贈行為的市場化，改變過去傳統的“等、靠、要”的被動思維，采取通過滿足不同企業、個體捐贈者的具體利益需求的方式，實現互惠共贏；二是注重慈善募捐策略的公眾化，利用宣傳媒介發布公益廣告，利用明星效應，主動與企業、政府機構合作，開發慈善營銷策略；三是注重慈善捐贈渠道的多樣化，針對富豪、富裕階層、中收入階層等不同群體采取不同的勸募方式。

2.慈善組織管理趨向社會化。慈善組織是慈善事業發展的基礎。近年來，我國慈善組織管理開始出現由“偏緊”走向“寬松”的良好發展趨勢。這一發展方向獲得了現實政策的支持。一是從宏觀政策定位來看，大力發展慈善組織已經被納入到黨和政府的政策規劃中，慈善捐贈的地位與功能被提升到一個重要的地位。二是從公益捐贈免稅額度來看，企業公益捐贈免稅額度的提高也體現了慈善捐贈管理體制的逐步松動。三是從免稅審批權下放來看，政府在慈善組織管理體制上逐漸從“偏緊”走向“寬松”。

3.監督機制趨向透明化。當前，我國慈善捐贈領域的監督透明機制正發生積極變化，主要體現在兩個方面。一是初步建立了慈善組織評估機制。雖然我國的慈善組織評估還處在起步階段，在評估方法與指標體系上還處于探索階段，但以此為標志，以政府為主體，民間力量共同參與的中國慈善組織評估機制得到初步建立。[1]二是初步建立了慈善捐贈公開透明機制。近年來，政府部門日益重視提高捐贈領域的公開透明度與社會公信力。其一，民政部推動慈善組織建立健全內部管理制度，逐步推行決策、執行和監督分離的運行機制，建立規范、公開的財務管理制度，捐贈款物使用的追蹤、反饋機制和公示制度，及時向社會公開捐贈款物的使用情況；其二，民政部組建了“中國捐助網—中民慈善捐助信息中心網站”，對捐贈信息、求助信息、慈善捐贈年檢披露以及慈善動態監測等提供了一個公開發布平臺[3]。其三，慈善捐贈領域中一個重大事件是社會各界對慈善事業立法的呼吁終于有了結果。經過多年的努力，《慈善法》的頒布將在一定程度上改變慈善捐贈管理體制和機制上出現的政出多門、協調無力的分散局面，在較高的法律層次上改變傳統的行政管理體制和機制，推進慈善事業的發展。

（二）西方發達國家的公益慈善事業管理機制

在西方發達國家，公益慈善事業一般都由民間組織或非營利組織運作，政府通過稅收制度予以激勵，同時通過相關的法律予以監督。以公益慈善事業最具活力、最多樣化的美國為例，在治理方面，美國有上百萬家慈善基金組織，這得益于其松散的注冊管理制度，公益慈善組織只需要向其所在州正式提出結社要求，隨后從美國聯邦國稅局獲得慈善團體的身份即可，可以不注冊而存在，但要想獲得免稅優惠政策就必須備案注冊。民間公益慈善組織的活躍讓美國的慈善事業發展更為有效，更具活力。在激勵方面，對慈善捐贈實施稅收優惠是各國激勵慈善事業的普遍做法，美國的稅收政策非常優惠，規定在一個納稅年度內，慈善捐贈的扣除額不能超過捐款人調整后毛收入的50%，公司不能超過10%。同時免稅的稅種多，更重要的是，美國的退稅程序簡單，憑受贈公益慈善組織開具的收據，在納稅時即可自行抵扣。[2]在運行方面，美國的慈善基金會發揮了很大的作用，通過投資經營擴大慈善事業。在監督方面，美國慈善組織普遍認識到讓公眾充分知悉捐贈活動運作信息的必要性與重要性，慈善基金的透明度很大，美國公益慈善組織為了贏得公眾的信任，募集更多的善款，會主動公開賬目并接受公眾的質詢，很多基金會都會聘任第三方審計機構來對其每年的財務狀況進行審計。[3]

二、我國公益慈善事業管理機制存在的問題

（一）公益慈善組織審批制度過嚴

在我國，政府在公益慈善事業的發展中仍處于壟斷地位。在治理方面，我國對公益慈善組織實行“分級登記，雙重管理”的模式，即慈善組織受到登記管理機關和業務主管機關的雙重監督，很大程度上這種模式使公益慈善組織在登記、注冊、自身管理方面反映了政府意志和政府選擇。[4]“分級登記，雙重管理”的模式賦予了主管單位干涉公益慈善組織的權力，包括負責人的推薦、任免，導致我國的公益慈善組織具有“準政府”的性質，官方運作色彩濃重。[5]政府對公益慈善組織準入設置較高的門檻。一方面是資金的門檻。另一方面是主管單位的門檻，公益慈善組織注冊登記時必須有一個業務主管單位，而行政部門往往因害怕承擔風險不愿意作為業務主管單位。[6]

（二）公益慈善事業的運行機制不暢

我國的慈善工作行政化的觀念還根深蒂固，慈善機構一般通過勸募、政府撥款、事業創收來獲取資源，但不論是勸募還是政府撥款，都給人以政府在借助“慈善”的牌子做“行政”事務的感覺，在慈善資源使用上更是政府領導說了算；同時慈善籌款和救助簡單化，以物質資本作為運作平臺；另外，慈善基金投資增值也進入盲區，由于缺乏經營和畏懼風險，各地慈善機構的基金投資無所適從，在低利率和通脹的金融環境下，慈善基金實際上處在潛虧的狀態。我國現在公益慈善事業的募集手段與方式相對落后，專業化募集機制尚未建立。募集手段與方式單調缺乏創新，難以激發公眾的熱情與參與度。使用最為頻繁的募集方式是通過政府行政手段進行硬性攤派募捐，這種方式雖然頗有成效，但是副作用也很大，頻繁地使用會引起大家的反感與抵觸，而且這也與慈善事業的自愿性相違背。[7]雖然經過探索，“文化娛樂慈善”、“體育慈善”、“科技慈善”、“環保慈善”等多種籌款形式逐漸開始運用，開展了慈善晚會、慈善義演、慈善義拍、明星慈善夜、慈善首映禮等多種形式的募捐活動，并取得了一定的成效，但與西方國家相比，我國公益慈善事業的募集手段與方式還不豐富，“聯合募捐”機制沒有建立起來，公益慈善組織之間缺乏合作和分工，各自為戰，一方面造成募集的成本增高，另一方面造成捐贈人時間的浪費，引起社會的抱怨和不滿。

（三）公益慈善事業的激勵機制不足

政府的稅收優惠政策是對公益慈善事業最有力的激勵方式，但我國的稅法及相關法律法規對慈善事業的激勵作用非常有限。一方面，我國獲得稅收優惠資格的公益慈善組織很少，而且不同級別的公益慈善組織享受捐贈政策的資格不同。

（四）公益慈善事業的監督機制不健全

一是在政府監管上，由于采用多主體監管和審計模式，容易導致監督的隨意性和消極性，公益慈善組織內部運行問題多，比如挪用慈善資金、財務管理紊亂、缺乏信息公示等。二是在公益慈善組織內部監督上，監督機制不健全，自律性不強。雖然現行的法律法規對于社團的信息披露有著相應的規定，但在實際操作中，絕大多數社團包括公益慈善組織并不歡迎社會公眾檢查其財務狀況。三是社會公眾沒有主動監督公益慈善組織的意識，很少有人會提出查看公益慈善組織的財務報表等資料的要求。社會監督機制的不健全，不能確保公益財產用于社會公益事業。

三、公益慈善事業管理機制創新的對策建議

慈善事業的管理水平決定了慈善事業的發展高度，慈善事業的管理機制決定了慈善事業的管理績效。筆者認為我國公益慈善事業管理機制要在以下幾方面進行創新。

（一）治理機制創新

政府推動，以民辦為主導，官辦、民辦相結合的慈善事業是中國的必然選擇。國內外的事實都證明，在社會發展領域中，政府不是萬能的，并非所有的方面都非要政府插手才行。發展民間草根力量，讓民間組織和公眾自己解決民間的事情，才是明智的抉擇，在美國，撐起公益慈善事業大旗的正是廣大公眾。“小政府，大社會”是社會結構轉型的必然要求和發展趨勢。因此，創新治理體制，就要取消審批制，降低門檻，建立涵蓋所有行政公益慈善組織的登記制。

對大多數民間草根組織來說，擁有合法身份比享受稅收優惠和獲得政府支持更重要，因此，首先要解決公益慈善組織的身份問題。本文建議，在民政部門設立公益慈善組織登記備案科，建立無門檻的公益慈善組織登記備案制度。只要從事慈善事業的組織提出申請，遞交組織章程，就應該做登記備案處理，給予公益慈善組織合法的身份。但是，給予合法的公益慈善組織身份并不等于該組織就獲取了稅收優惠的資格，要想獲取稅收優惠，還必須到稅務部門進行業務登記申請。這種將身份登記與稅收優惠登記相分離的制度好處在于：一是讓那些并不需要稅收優惠和政府資金支持的公益慈善組織能夠很順暢地取得一個合法的身份；二是讓稅務部門決定是否給予該公益慈善組織稅收優惠條件的做法合情合理。

（二）運作機制創新

當前，我國慈善事業運作機制要實現“三個轉變“：一是從“行政化”運作向“市場化”運作轉變；二是從“動員式”捐贈向“志愿式”捐贈轉變；三是從“兼職化”為主向“專業化”為主轉變。

1.建立專業化、長效化的資金籌集機制。各式各樣的社會慈善公益機構的出現容易形成重復募捐的現象，為了提高募捐效率，可以借鑒美國的經驗，成立聯合慈善總會，進行聯合募捐，聯合募捐活動既降低了募集成本，又加強了公益慈善組織之間的橫向聯系，是市場經濟條件下最為有效的資金籌集方式。同時，設立“慈善日”，開展“慈善一日捐”的活動，有利于建立資金籌集長效化機制。

2.拓寬投資渠道，引進企業家經營機制。對慈善基金而言，保值增值事關組織生存發展的大計，在市場經濟條件下需要堅持慈善基金的市場化運作。我們可以借鑒美國公司基金會的運營機制，規定廣泛的投資范圍，包括購買股票、進行房地產投資，甚至可以開辦信貸業務、投資實體等。[7]

3.實行募捐與救助相分離的機制。我國的公益慈善組織既做資金籌集的工作，又做項目的救助工作，造成了低效率的資金募集、保值和使用。本文建議借鑒西方國家實行募捐和救助相分離的機制，對公益慈善組織在業務上進行重新整合和規范，將公益慈善組織分為兩大類：一類是資金籌集組織，如基金會組織，主要職能是充分發揮募集能力，在社會上廣泛籌集資金，并通過市場的運營做大資金規模，然后將資金分流到一些具體的慈善服務組織進行項目救助活動。另一類組織就是慈善服務組織，主要職能是設計形式多樣的公益產品，實施公益項目救助活動，其資金來源一般是基金會的資金轉移，資金來源的多少主要取決于公益項目的社會影響力和品牌效應。[8]

（三）激勵機制創新

激勵公益慈善事業的發展，可以從以下幾個方面進行創新：第一，加快建立健全包括慈善機構運作、自律與他律制度，以及慈善從業人員的組織、人事、社會保障、福利等相關制度，提高公益慈善組織的社會地位，增強對社會各界投入慈善事業的吸引力。第二，完善和統一慈善財稅制度，讓慈善機構合法提取運行成本，改善社會參與慈善的環境；簡化慈善捐贈免稅政策程序，建議稅務部門授權可以接受稅前扣除捐贈的公益組織直接開具可以沖抵應納稅額的票據，以降低慈善捐贈的“交易”成本，發揮免稅對于激發捐贈熱情的推動作用。第三，建立慈善機構資格認證制度，對公益慈善組織分批進行相關方面評估、信用資格認證，取得資格的組織享受社會捐贈的優惠政策。

（四）監督機制創新

我國應該改進政府監督，完善慈善立法，加強行業自律和社會監管，從而建立對公益慈善事業的政府監督、法律保證、行業自律和社會監督的監督機制。

1.我國應該盡快明確公益慈善組織的監管機構，近期可由民政部統一監管，長期可以借鑒設立類似英國慈善委員會的獨立機構。在監督手段上，政府應統一年報格式和內容，確保公益慈善組織如實反映組織所有的財務活動，并建立問責制，如果發現有造假行為，政府應該依法予以懲戒，取消公益慈善組織的資格。

2.逐步建立一批第三方獨立評估機構，制定評估規程和評估指標，為公益慈善組織評級，定期進行評估，并公開評估結果，供民眾進行慈善捐助時作為參考，也為公益慈善的監管機構提供監督依據。

以法律形式規定捐贈人、社會大眾和新聞媒體監督的權利。建議在法律中規定公益慈善組織在任何情況下都要接受捐贈人、社會大眾和新聞媒體對捐贈款項的數量、用途和結果等方面的查詢，并給予答復，使慈善公益事業公開透明，從而杜絕違法現象的發生。[9]。

參考文獻

[1] 鄧國勝等.民間組織評估體系：理論、方法與指標體系[M].北京：北京大學出版社，2007：94.

[2] 巢瑩瑩，陳微.中外公益慈善組織政府管理比較及啟示[J].經濟師，2009（1）.

[3] 貝希·布查爾特·艾德勒等.通行規則：美國慈善法指南[M].金錦萍等，譯.北京：中國社會出版社，2007：105.

[4] 托馬斯·西爾克.亞洲公益事業及其法規[M].中國科學基金研究會，譯.北京：科學出版社，2000：95- 97.

[5] 施昌奎.首都慈善事業運營管理機制創新研究[M].北京：北 京 市 社 會 科 學 院，http：/ / www.bass.gov.cn/ 8063/ 8168/ 54627.asp.

[6] 李剛.慈善事業市場化運作機制創新研究報告[J].中華慈善總會，2009（4）.

[7] 孫立平等.動員與參與———第三部分募捐機制個案研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999：23.

[8] 廖建軍.我國企業慈善事業發展路徑探折[J].廣東行政學院學報，2010（3）：92.

[9] 高功敬等.中國慈善捐贈機制的發展趨勢分析[J].社會科學，2009（12）：60.

作者簡介

胡月（1994.5-），女，山西晉中，中央民族大學，2016級碩士，社會保障

（作者單位：中央民族大學管理學院）