經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑分析

摘要：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期市場(chǎng)固有的缺陷及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)地方政府職能提出了新要求。從政府職能界定、權(quán)力歸屬、經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向探討地方政府職能轉(zhuǎn)變重點(diǎn)，建設(shè)有限型、法治型、服務(wù)型政府，科學(xué)合理劃分地方政府權(quán)力責(zé)任邊界，加快轉(zhuǎn)變地方政府職能，對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。

關(guān)鍵詞：中國(guó)經(jīng)濟(jì)；政府職能轉(zhuǎn)變；重點(diǎn)；路徑

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密性、不穩(wěn)定性日益加劇，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，迎來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新時(shí)期。十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政治體制產(chǎn)生倒逼的情形下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮決定性作用，不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與之相關(guān)的行政體制也須做出相應(yīng)地調(diào)整與變革，其關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變地方政府職能。

一、市場(chǎng)失靈對(duì)地方政府職能的需要

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔；計(jì)劃管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合；政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合；市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用以及現(xiàn)階段提出的讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的六個(gè)發(fā)展歷程。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程反映出市場(chǎng)在資源配置中的地位和重要性愈來愈突出，但其固有缺陷也不可忽略：市場(chǎng)無法處理公共產(chǎn)品的生產(chǎn)問題；無法應(yīng)對(duì)外部性問題；無法解決信息不對(duì)稱問題；無法緩和完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)收入造成的兩極分化局面；還會(huì)產(chǎn)生諸如國(guó)民誠(chéng)信水平下降、生態(tài)持續(xù)惡化、環(huán)保壓力加大等問題。這些問題的解決需要地方政府職能發(fā)揮作用。

地方政府職能關(guān)注地方社會(huì)事務(wù)的治理并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，其主要內(nèi)容包括對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、提供公共物品和公共服務(wù)、監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行、進(jìn)行社會(huì)管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行有重要意義，保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象會(huì)起改善作用，提供公共物品、公共服務(wù)對(duì)減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展中遇到的要素流動(dòng)障礙具有積極作用。

二、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)

（一）合理界定政府職能，認(rèn)清政府扮演的角色。

職能界定是職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和前提條件，只有對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的職能內(nèi)容做正確界定，才可能實(shí)現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變。建國(guó)以來我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)變期間，由于受傳統(tǒng)全能政府思想觀點(diǎn)和部門固化利益的限制阻撓，地方政府在政企分開、政社分開、政事分開方面進(jìn)程緩慢，政府、企業(yè)、社會(huì)三方間的關(guān)系混亂，政府頻繁干預(yù)企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和企業(yè)自主發(fā)展，制約市場(chǎng)主體發(fā)展的活力。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為順利實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)要做到政企分開、政社分開，厘清自身與社會(huì)、企業(yè)之間的關(guān)系，做社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)節(jié)者和運(yùn)行監(jiān)管者。同時(shí)也要避免明放暗不放，“新瓶裝舊酒”等現(xiàn)象的存在，政府某些權(quán)力下放部門以中介組織的名義對(duì)實(shí)際權(quán)力進(jìn)行把控。

（二）解決權(quán)力歸屬問題。

權(quán)力的歸屬問題涉及政府各部門要做什么、能做什么的問題。長(zhǎng)期以來，地方政府各部門之間、地方部門與社會(huì)組織之間存在數(shù)量龐大、種類繁多、形式多樣的職能交叉現(xiàn)象。對(duì)同一事務(wù)多頭管理、對(duì)有利可圖事項(xiàng)明爭(zhēng)暗斗，事件惡化后互相推諉扯皮，嚴(yán)重影響地方政府的行政效率，阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府要理順各部門之間的關(guān)系，對(duì)結(jié)構(gòu)、人員進(jìn)行調(diào)整，制定明晰的權(quán)力清單和責(zé)任清單，把權(quán)力歸屬問題放在重要位置，避免行政過程中出現(xiàn)的非正常交叉重復(fù)職能現(xiàn)象。

（三）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。

政府行政體制改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而提出的，經(jīng)濟(jì)體制的改革也會(huì)對(duì)行政體制改革提出更高的要求，促進(jìn)行政體制改革的科學(xué)性。十九大強(qiáng)調(diào)要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，激發(fā)企業(yè)的活力和創(chuàng)造力僅僅依靠市場(chǎng)的力量是不可能完成的。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)政治體制產(chǎn)生一種“倒逼”性。中國(guó)行政體制改革因?yàn)榻?jīng)濟(jì)高速發(fā)展存在問題和要求的背景下而提上日程。轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的主要內(nèi)容，地方政府職能轉(zhuǎn)變要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向?yàn)閷?dǎo)向，充分發(fā)揮公共產(chǎn)品服務(wù)提供者角色，增強(qiáng)公共服務(wù)水平，完善公共服務(wù)體系，提供相關(guān)政策制度供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

三、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑分析

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府職能存在越位、缺位、錯(cuò)位問題，造成一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型，地方政府職能要實(shí)現(xiàn)以下三方面轉(zhuǎn)變。

（一）從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?/p>

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府不能干預(yù)一切社會(huì)事務(wù)的運(yùn)作，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)方方面面的參與影響市場(chǎng)在配置資源中決定性作用的正常發(fā)揮。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府要明確其職能邊界，充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控者、市場(chǎng)運(yùn)作監(jiān)管者、公共服務(wù)提供者的角色，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型。由于長(zhǎng)期以來政府職能涉及面非常多，阻礙了地方政府職能正常發(fā)揮。加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，要明確應(yīng)該保留哪些職能，去掉哪些職能，強(qiáng)化哪些職能，弱化哪些職能。實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能向社會(huì)管理、公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，重視和發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用；政府要培養(yǎng)政府工作人員的服務(wù)動(dòng)機(jī)，做好行政職能范圍內(nèi)的社會(huì)管理和公共服務(wù)工作。繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)，科學(xué)調(diào)整政府現(xiàn)有結(jié)構(gòu)體系、機(jī)制設(shè)計(jì)及人員配備，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批權(quán)力下放，集中重點(diǎn)整治處理其中的灰色地帶，有效解決地方政府部門借由中介組織之手實(shí)際把控行政審批權(quán)力的現(xiàn)象；給予社會(huì)組織更多自主性的同時(shí)，規(guī)范中介組織的服務(wù)運(yùn)作，對(duì)各類中介組織實(shí)現(xiàn)去行政化。地方政府各層級(jí)各部門設(shè)立明確清晰的權(quán)力清單、責(zé)任清單，對(duì)各級(jí)政府、各政府部門及相關(guān)政府工作人員具有何種權(quán)力、權(quán)力怎樣運(yùn)行、責(zé)任誰來承擔(dān)進(jìn)行明確的規(guī)定，對(duì)政府各部門之間的關(guān)系進(jìn)行科學(xué)梳通整理，避免尋租空間、推諉扯皮現(xiàn)象產(chǎn)生泛濫。把政府職能與企業(yè)職能進(jìn)行清晰地劃分，將企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)具備的權(quán)力進(jìn)行歸還，推進(jìn)政企分開，政事分開，有效激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展。

（二）從無約束政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡驼?/p>

建設(shè)法治型政府，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)遵循規(guī)章制度，推行依法行政。法治型政府的建設(shè)需對(duì)政府權(quán)力歸屬、權(quán)力運(yùn)行以法律形式進(jìn)行規(guī)范，把行政體制改革的成果以法律形式確定下來，有利于政府職能的更好發(fā)揮。法治型政府的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型不可缺少的要素。

建設(shè)法治型政府，前提是有法可依、規(guī)范立法。通過立法對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為進(jìn)行明確規(guī)范，避免或者降低政府在經(jīng)濟(jì)管理中的隨意性，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理由人治向法治的根本轉(zhuǎn)變。同時(shí)在立法過程中要實(shí)施民主立法制度，十九大報(bào)告指出成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，推進(jìn)科學(xué)立、民主、依法立法，民主立法的推行利于人民訴求的傾聽及其利益的表達(dá)。在法律制定中向社會(huì)公眾公開需要公眾了解的立法程序、草案，并就其可行性通過立法聽證制度、網(wǎng)上反饋或其他形式聽取社會(huì)公眾對(duì)所擬草案的意見反饋；為確保所擬草案的科學(xué)性及可行性，需要征求相關(guān)專家學(xué)者的意見，通過集體協(xié)商的方式進(jìn)行意見的表達(dá)、采納。

建設(shè)法治型政府，不僅要規(guī)范立法，重在規(guī)范執(zhí)法。僅僅有法律規(guī)定并不能保證法律的準(zhǔn)確落地，各行政執(zhí)法部門應(yīng)該嚴(yán)格遵循法律條文規(guī)定，對(duì)其執(zhí)法權(quán)力及對(duì)應(yīng)職責(zé)有清楚明細(xì)的界定，規(guī)范執(zhí)法，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。對(duì)執(zhí)法程序進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理；對(duì)執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法等惡劣行為，要深入追究行政部門及相關(guān)人員的責(zé)任。

（三）從干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)服務(wù)提出了更多內(nèi)容及更高要求。地方政府的重要職能之一是提供公共服務(wù)職能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼政治制度進(jìn)行改革的環(huán)境下，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向?yàn)閷?dǎo)向，提高政府服務(wù)水平，怎強(qiáng)政府服務(wù)能力，建立合理完備的服務(wù)體系；轉(zhuǎn)變政府公務(wù)人員傳統(tǒng)工作理念，培養(yǎng)公務(wù)人員的現(xiàn)代服務(wù)意識(shí)，提高行政工作的質(zhì)量效率。

建設(shè)服務(wù)型政府要求政府改變以往過渡干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式和手段。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要抽身微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，讓企業(yè)和市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下迸發(fā)活力，讓市場(chǎng)發(fā)揮在社會(huì)資源配置中的決定性作用；建設(shè)服務(wù)型政府還要求政府加強(qiáng)相關(guān)的制度供給政策供給，清除市場(chǎng)要素自由流通的障礙，為雙創(chuàng)提供平臺(tái)，進(jìn)行綜合服務(wù)，推動(dòng)政府部門之間利用網(wǎng)絡(luò)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，為群眾辦事提供方便；通過多種形式讓社會(huì)資本在提供公共服務(wù)中發(fā)揮作用，創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制、完善公共服務(wù)體系，既發(fā)揮“有效市場(chǎng)”的作用，又實(shí)現(xiàn)“有為政府”的功效。

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作者信息：王亞文（1995—），女，山西晉城人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸卫怼?/p>