我國省際普通高校生均教育經費差異分析

羅建平

摘要：我國高等教育生均教育經費省際的配置差異情況一直是高等教育財政領域重點關注的問題。本研究以2006—2015年普通高校生均教育經費為研究對象，分析“十一五”和“十二五”期間高校生均教育經費省際差異的形成背景、結構現狀及影響因素，更全面展現我國普通高校生均教育經費的結構及使用情況。

關鍵詞：普通高校;生均教育經費;省際;差異

我國高等教育由精英化階段轉向大眾化階段的過程中出現了省際高等教育生均教育經費配置不均的問題，而生均教育經費配置差異是導致高等教育省際發展不平衡的關鍵因素。“十三五”時期，我國高等教育發展仍處于重要戰略機遇期，但也同時面臨著教育質量提升、省際教育經費配置的嚴峻挑戰。因此，整理和歸納“十一五”和“十二五”期間省際高等教育生均教育經費配置的結構現狀及影響因素，不僅能夠全面展現我國高等教育生均教育經費的結構及使用情況，還能有效應對“十三五”期間在高等教育經費領域出現的各種風險和挑戰，這也是提高高等教育質量的必然選擇。

一、高等教育生均教育經費的研究背景

2006—2015年，隨著高等教育毛入學率的穩步提高和招生規模的不斷擴大，生均教育經費持續短缺，面臨著生均教育經費省際配置不均衡及教育質量提高的雙重矛盾，本研究著重從兩個方面來剖析普通高校生均教育經費省際配置差異的形成背景及意義。

（一）高等教育質量提升需以生均教育經費作為保障

隨著高等教育大眾化的快速推進，高等教育規模擴張引起的生均教育經費波動問題一直伴隨著大眾化的整個發展過程，雖然在此過程中生均教育經費促進了高等教育事業自身的發展，但也成為了掣制高等教育質量提升的關鍵因素。“十二五”期間，我國高等教育的發展重點已經從規模擴張階段轉向了質量提升階段，因此，只有將生均教育經費在省際之間、各級各類學校之間進行合理分配，才能讓生均經費成為高等教育內涵發展的有力保障，才能提高高等教育質量，才能兼顧高等教育事業的全局性和均衡性發展。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“各地根據國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準。”[1]同時，《全面提高高等教育質量的若干意見》中也有相關規定：加強高校經費保障，優化經費支出結構。據此，可以看出高等教育大眾化帶來的兩個重要轉變：一是政府財政由經費的制定者轉變為經費底線標準的保障者;二是生均教育經費成為高等教育質量提高的前提條件和保障。

（二）生均教育經費配置是實現高等教育均衡發展的重要手段

高等教育群體之間能夠均等地分配教育資源，才能提供相對均等的教育機會和條件以實現教育質量和教育結構的相對均衡，這是高等教育均衡發展的一般邏輯。因此，省際之間高等教育資源配置成為高等教育均衡發展的前提，而高等教育生均教育經費作為高等教育財力資源是實現高等教育均衡發展的重要手段，也是最能直接反映出我國高等教育資源分配狀況的主要指標。由于我國省際財政實力的巨大差異，導致各省高等教育生均經費支出的巨大差異，存在“省級財政不中立現象”，基于此，調整優化高等教育結構所需的生均教育經費出現了省際不均衡發展的現象，因此，為實現高等教育的均衡發展，對高等教育生均教育經費的結構和數量提出了更高的要求。

二、普通高校生均教育經費的省際配置現狀

普通高校作為高等教育的重要組成部分，其教育資源配置的合理性關系到我國高等教育的可持續發展。因此，本研究以全國普通高校的生均教育經費作為研究對象，利用《中國教育經費統計年鑒》《中國統計年鑒》和《中國財政年鑒》等的相關數據，通過對2006—2015年我國各省普通高校十年來的面板數據來闡述與分析各省普通高校生均教育經費的配置與差異狀況，厘清省際間不同類型高校以及高校內部生均教育經費結構的具體情況。可以明顯看出，普通高校生均教育經費的配置受地區間經濟發展水平、教育經費投入多寡等因素的影響。

（一）生均教育經費的省際配置

2006-2015年，總體來看，我國普通高校生均教育經費的均值呈現遞增趨勢，從2006年的15332.8元上升到2015年的29470.65元，年均增長率為7.53%。可以看出，隨著我國高等教育大眾化的推進，生均教育經費支出水平并沒有隨教育規模的擴增而下降。由此可見，高校擴招也為高等教育帶來了十分可觀的教育財政資源。

從區域分布來看，我國普通高校生均教育經費呈現“中部塌陷”現狀，中部地區的生均教育經費均值為17263.09元，顯著低于西部地區的20061.28元和東部地區的18612.22元。①這里需要說明的是為縮小高等教育區域間差距，全面提高中西部高等教育發展水平，自2000年以來，國家出臺實施了一系列政策與項目，如2001年出臺的《關于實施“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》、2004年省部共建、2008年的支援中西部地區招生協作計劃、2012年的《中西部高等教育振興計劃（2012-2020年）》和2016年國務院辦公廳出臺的《加快中西部教育發展的指導意見》等，這些項目的出臺與啟動會帶動一批專項資金向中西部地區特別是西部地區的高校傾斜，以期有步驟、分重點地推進西部高等教育科學發展，由此帶來的結果便是西部地區的高等教育生均經費支出水平比較高。

（二）生均教育經費占人均GDP比例的省際配置

普通高校生均教育經費支出占人均GDP的百分比稱為生均教育經費指數，該指標可監測和評價相對于國家經濟發展水平投入于高等教育的經費情況。1991年聯合國教科文組織正式使用它作為政府教育投入努力程度的重要指標，該指標值越大說明省級政府對高等教育發展的支持力度越大。根據2006-2015年這一指標的大小進行排序，即柱狀線（圖1），需要說明的是該圖的柱狀線越靠近左軸說明某省經費投入的負擔越輕。可以看到：“十一五”和“十二五”期間，經濟發展水平相對較高的省份這一指標大部分都靠近左軸，隨著生均教育經費支出占人均GDP比值的提高，生均教育經費支出的線性趨勢線相對出現了下降的趨勢。由此可見，由于各省經濟發展稟賦的差異，使得投入壓力與投入水平之間存在反向關系。

（三）央屬和地方普通高校生均教育經費的省際配置

根據隸屬關系，我國普通高校可分為央屬院校和地方院校兩類。央屬院校的經費來源主要由國家財政負擔，國家對其投入具有政策傾向性，2006—2015年，除了內蒙古、海南、云南等10個省份沒有央屬院校外，根據各省的經濟發展情況以及央屬高校的數量，其他省份央屬高校的生均教育經費支出差異不大。省際間高校生均經費的不平衡主要是由地方高校財政經費不平衡引起的。根據教育部公布的2016年我國普通高校名單顯示，我國地方普通高校數量占全國普通高校數量總數的95%。能夠看出，地方財政資源配置作為地方高等教育發展的核心，它的平衡與否直接關系到我國高等教育總體財政配置的合理性（圖2）。

（四）生均公共財政預算教育經費占生均教育經費比例的省際配置

普通高校生均公共財政預算教育經費占生均教育經費的比例可以從一定程度上反映當地政府對高等教育的重視程度。2006—2015年，全國普通高校生均公共財政預算教育經費占生均教育經費的比例均值為62.62%，高于全國平均水平的省份有20個;東部地區該比例均值為61.93%，其中高于全國平均水平的省份有6個;中部地區該比例均值為63.89%，其中高于全國平均水平的省份有5個;西部地區該比例均值為74.40%，其中高于全國平均水平的省份有9個。

（五）生均公共財政預算教育經費占人均財政收入比例的省際配置

高等教育生均經費支出與教育經費的投入也有密切的關系。生均財政收入是衡量政府財政能力的指標，計算生均公共財政預算教育經費支出占人均財政收入的比例可反映各省公共財政對高等教育事業的投入水平和重視程度，也可反映各省高等教育的財政負擔。根據2006-2015年的數據結果進行排序（圖3），該指標的柱狀線越靠近左軸說明該省高等教育投入壓力越小。從圖中可以看到，“十一五”和“十二五”期間，相對來說經濟發展水平較高的省份該指標大都集中分布在左軸附近，隨著該指標值的提高，生均公共財政預算教育經費的線性趨勢線表現出了下降的趨勢。也就是說，隨著學生規模的擴大，仍然不影響發達省份維持較高的生均教育經費支出水平。可見，投入壓力增大是擴招過程中影響生均公共財政預算教育經費支出的重要原因。

三、普通高校生均教育經費省際差異分析

基尼系數（Gini Coefficient）是根據洛倫茲曲線所定義的判斷收入分配差異（或公平）程度的指標，20世紀70年代，國際上已有學者開始運用基尼系數來測量教育的不公平狀況。選擇教育基尼系數作為衡量我國普通高校生均教育經費省際配置公平程度的指標，發現我國普通高校生均公共財政預算教育經費和生均教育經費的省際配置都存在不公平現象。

當基尼系數用于評判經濟領域的收入分配不平等程度時，由于個體存在的能力差異而導致的收入差距，在一定程度上是合理且必要的，因此，收入基尼系數處于0.2-0.4之間，還可以被認為收入分配相對合理。但是教育領域和經濟領域對于資源配置公平與否的界定標準不同，在教育領域，不應以學生的個人稟賦、所屬地經濟水平、家庭條件等而異，學生應獲得同等的教育資源，即教育資源的分配應滿足財政中立原則和資源分配均等原則。[5]

這里采用戴文靜和周金城對高等教育資源配置的基尼系數評判標準：基尼系數若低于0.1，表示教育資源分配高度統一，這種“一刀切”的分配方式對發達地區不公平;若介于0.1-0.2 之間，表示地區間教育資源分配比較平均、相對公平;若超過0.2，表示教育資源分配的地區差距較大，有違教育公平。[6]通過基尼系數模型可知，“十一五”和“十二五”期間，我國省際普通高校生均教育經費支出、生均事業性經費支出、生均公用經費支出的基尼系數分別為0.16、0.14、0.13，生均公共財政預算教育經費支出、生均公共財政預算事業費支出、生均公共財政預算公用經費支出的基尼系數分別為0.20、0.19、0.35。

通過這十年的基尼系數可以看出普通高校生均公共財政預算教育經費支出基尼系數普遍大于生均教育經費支出的基尼系數。生均公共財政預算教育經費的基尼系數較大可能有兩方面原因，一方面，由于各省經濟發展水平參差不一導致各省政府財政收入存在較大差距，從而導致各省生均公共財政預算內教育經費支出水平的差距較大;另一方面，高校可以通過其他渠道（如事業收入等）來獲取收入以彌補政府投入的不足，這也是生均教育經費省際差異情況優于生均公共財政預算內教育經費省際差異的重要原因。

四、普通高校生均教育經費省際差異的影響分析

在高等教育規模擴張過程中會出現如下問題：省際普通高校生均教育經費支出水平變化趨勢如何？省際間不同經濟發展水平對生均教育經費支出產生什么影響？基于此，本研究通過對2006—2015年學生規模、人均GDP、產業結構等情況的分析來探析影響省際間普通高校生均教育經費差異的有效因素。

（一）普通高校生均教育經費的省際差異影響因素分析

1.普通高校招生和在校生規模情況

自1999年擴招以來，我國高等教育毛入學率和招生規模都在迅速提高。從高等教育毛入學率方面來看，從1999年的10.5%上升到2006年的22%，進入到20%階段，而到2015年，我國高等教育毛入學率達到40%，提前實現了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出的“到2020年，高等教育毛入學率達到40%”的目標，超過中高收入國家的平均水平。

從普通高校本、專科生招生規模方面來看，2006-2015年，全國整體招生規模在迅速擴大，從2006年的546.05萬人增加到2015年的737.85萬人，年均增長率為3.40%。分省域來看，十年來普通高校本、專科生招生規模排前四名的省份分別為山東、廣東、江蘇和河南。十年來，招生年均增長率超過5%的有8個省份，而且西部省份占了3/4，其中排在前四位的是貴州、云南、廣西和重慶，相應的增長率分別為8.9%、7.3%、6.6%和5.9%。

從普通高校本、專科生在校生規模方面來看，2006-2015年，全國整體在校生規模在迅速擴大，從2006年的1738.84萬人增加到2015年的2625.30萬人，年均增長率為4.68%。分省域來看，十年來普通高校本、專科生在校生規模排前四名的省份分別為山東、江蘇、廣東和河南。十年來，在校生年均增長率超過7%的有7個省份，西部省份占了71%，其中排在前四位的是貴州、云南、寧夏和海南，相應的增長率分別為9.49%、8.95%、8.34%和8.18%。

2.省際人均GDP情況

從2006—2015年人均GDP的均值從高到低排序情況來看，靠近左軸的都是經濟發展較高的省份。從各省份的年增長率來看，超過15%的有8個省份，西部省份占62.5%，其中排在前四位的是貴州、重慶、陜西和湖北，相應的增長率分別為20.08%、17.31%、16.81%和16.17%。

3.省際產業結構情況

2006—2015年各省的三產結構如表1所示，整體來看，全國大部分省份以第二產業為主。具體來看，第一產業中沒有占比超過50%的省份，其中第一產業占比最高的是海南省，僅為25.66%，其次是新疆、廣西和云南，分別為17.46%、17.22%和16.15%;第二產業占比超過50%的有16個省份，其中排在前四位的是青海、河南、陜西和山西，分別為55.04%、54.89%、54.14%和53.90%;31個省份中第三產業占比超過50%的有3個省份，分別為北京、上海和西藏，其中，北京第三產業占比高達76.35%。

（二）普通高校生均教育經費省際差異分析的模型設定

本部分設定生均支出固定效應面板回歸模型如下：

lnFit=αj+B1lnGit+B2lnIit+B3lnTit+B4lnSit+εit

其中，F為被解釋變量，指生均教育經費支出;G為人均GDP，指各省經濟發展水平;I為第二產業產值占總產值的比重、T為第三產業產值占總產值的比重，I和T都指地區產業結構;S為普通高等教育在校生規模。i指第i個省份，t指第t年，ε為隨機干擾項。本研究對生均教育經費支出、人均GDP、產業結構和在校生規模取對數，使模型成為雙對數模型，盡可能消除變量離群值的影響。[7]

（三）回歸結果分析

將2006—2015年的各省人均GDP分為3組（分為后進、中等和發達省份），并對各組分別進行回歸模型分析。通過對各省十年來相關數據的線性回歸模型可以看到：第1列是對全國生均教育經費支出水平面板均值的回歸結果，第2列到第4列是按照十年來的人均GDP將各省分組后進行的分組面板回歸結果。通過表2可知，第1列回歸反映了全國十年來影響生均教育經費支出因素的變量關系，可以看出，人均GDP對生均經費支出具有正向作用，且處于1%顯著性水平;第二產業雖具有正向作用，但沒有通過顯著性檢驗，第三產業比重通過了顯著性檢驗;而學生規模數對生均教育經費支出有負向作用，即學生規模數每增加1%，生均教育經費支出水平則降低0.19%。第2列是十年來影響后進省份生均教育經費支出因素的變量關系，可以看出第二產業和第三產業比重對生均經費支出都有顯著影響，并且明顯高于人均GDP和學生規模數的影響;人均GDP有5%的顯著性水平，但正向作用最低，即人均GDP每增加1%，會使生均支出提升0.28%;學生規模數對生均教育經費支出的負作用不僅明顯高于全國平均水平，而且也高于其他兩組省份。第3列是十年來影響中等省份生均教育經費支出因素的變量關系，可以看出人均GDP對教育經費的影響相較于其他組別是最大的，且統計顯著;與其他組別不同，中等省份的第二、第三產業占比對生均教育支出的影響都是負向的，但不顯著;學生規模數負向影響的顯著性在1%水平顯著。第4列是十年來影響發達省份生均教育經費支出因素的變量關系，這一類與別的組別差異最大。可以明顯看出，人均GDP和學生規模數都沒有通過顯著性檢驗;但是產業結構對生均教育經費支出的影響最大，其中，第三產業結構每增加1%，生均經費支出水平將上漲6.48%，這是所有組別當中最大的數值，且具有5%水平的顯著性;第二產業結構每增加1%，生均經費支出水平將上漲6.33%，且同樣具有5%水平的顯著性。

通過對“十一五”和“十二五”期間影響生均教育經費支出因素的分析可知，經濟發展水平不同的省份間生均教育經費支出的影響因素有著顯著的差異。一方面，從全國層面的數據來看，僅第二產業占比這個因素對生均教育經費支出沒有顯著性影響，但從其他分組情況來看，卻不是這種情況，因此，僅從全國數據進行剖析，很難找到真正的影響因素。另一方面，產業占比對生均教育經費支出的影響在全國層面是正向的，但在中等省份卻出現了相反的作用。

這說明，盡管各省都在推進高等教育大眾化，但各省在經濟與教育領域的實際情況不盡相同，因此，需要根據具體情況具體分析，以便了解這些影響因素的內在變化來制定更加有效的政策與措施。

五、優化我國高等教育生均教育經費配置的建議

（一）調整優化教育經費結構，推動高等教育內涵式發展

“十二五”期間，國家在高等教育領域出臺了一系列行之有效的政策和重要舉措，有力地推動了高等教育從以規模擴張為特征的外延式發展向以質量提升為核心的內涵式發展的轉變。由此，我國高等教育的發展拉開了以提高教育質量為主線，不斷優化教育結構，促進區域均衡發展的新局面。調整優化高等教育結構是社會經濟發展到一定階段對高等教育發展的要求，這也符合高等教育發展的基本規律。而調整優化高等教育結構需教育經費持續有力的支撐，這就對教育經費的結構和數量提出了更高的要求。由于各地經濟發展水平的不均衡，省際高等教育生均支出水平的差距較大，為此，教育管理部門應在考慮到政府財政能力、社會經濟發展水平、產業結構等因素的前提下，科學合理地制訂高等教育生均教育經費水平，優化高等教育經費結構，促進高等教育內涵式發展。

（二）注重高等教育生均教育經費與經濟發展的適切性，帶動高等教育可持續發展

由于我國省際經濟基礎不均衡，不同經濟發展水平的省份對高等教育大眾化的投入壓力也不盡相同。從財政角度來講，區域間政府的生均教育經費的多寡取決于當地的經濟狀況;從非財政的角度來講，教育經費將越來越依賴于公共財政以外經費，如社會投入，而社會投入水平在很大程度上又取決于當地社會經濟發展對高等教育的需求能力和愿望。社會投入越多，高等教育經費的投入也越多，隨之而來就是生均教育經費的支出水平也會明顯提升。因此，從發展的眼光來看，各省高等教育長期可獲得的投入與支出都取決于當地社會經濟發展水平所決定的高等教育需求。

同樣，經過以上的分析也可以看出，因經濟發展水平不同，省際高等教育生均支出水平的差距較大，且投入壓力與經費支出水平間呈現反向關系。這種關系進一步說明了生均教育經費要與經濟發展保持一定的適切性，因為只有這樣才能實現教育資源的公平配置，進而帶動高等教育的可持續發展。

（三）抓住產業結構升級關鍵期，促進省際間高等教育均衡發展

在高等教育大眾化進程中，由于各省省級財政不中立致使生均教育經費支出水平出現差異。從現狀來看，已經形成了高等教育生均經費“中部塌陷”的現象，出現這種差異的動因之一便是教育的規模擴張，而各省經濟水平的差異和產業結構需求更是導致這一差異的重要因素，因此，優化生均教育資源配置是促進省際間高等教育均衡發展的保障。

由高等教育規模的擴張而導致生均教育經費水平的下降只是一方面，這需要高等教育注重規模經濟，而從更深層次上來講，影響生均教育經費水平的是產業結構的差距。中部各省產業結構存在工業化比重過高、產業結構偏離度過大、第三產業發展滯后等不合理現象，與東部地區有一定差距。通過研究也可發現，不同經濟基礎省份生均教育經費支出影響因素有明顯差異，經濟較發達省份生均支出水平與社會產業結構關系較為緊密，而較落后省份受教育規模擴張影響較大。

因此，要從以下三個方面入手，抓住中部崛起的戰略機遇。第一，不斷推進新型工業化進程、提升對外開放水平，加強中部各省區橫向合作與聯系，培養中心增長極，系統增強中部地區綜合發展能力，進而增加高等教育資金來源。第二，抓住產業結構升級關鍵期，構建中部地區高等教育和區域社會發展的良性互動機制。第三，給予中部地區高等教育政策傾斜，加大對中部地區的財政轉移支付力度，設立教育轉移支付資金，通過落實中央財政的“以獎代補”機制強化地方政府針對高等教育投入的積極性，發揮其杠桿作用，通過調整教育經費投入的區域結構，進一步縮小中部地區在教育資源分配上的差異，促進東中西部地區教育的協調發展。

（四）改革高等教育經費投入機制，提高教育經費使用效益

自高等教育大眾化以來，政府財政性撥款總量雖然逐年增長，但由于連年招生規模的不斷擴大，仍無法滿足高等教育發展的需求，因此，為提高我國高等教育生均教育經費，高等教育的發展重點已從規模擴張轉向亟需充足投入保障和不斷完善投入機制。在新常態下對于高等教育財政可持續問題，既需要頂層設計也需要機制改革。

第一，尋求政府和市場共同承擔高等教育經費的解決方案。除了政府要繼續加大對高等教育的財政投入，還要積極爭取社會各界的投入，引導更多的社會資金用于高等教育發展，做到以財政資金撬動社會投入、放大財政投入效果，如鼓勵開放辦學和國際化辦學、引導科技成果轉化等。

第二，鼓勵積累以紓解資源投入壓力。通過管理改進，激勵高校節約經費、提高效率，不斷地積累資金，形成抗御風險的能力，構建全面預算管理體系，緩解經濟增速放緩和教育經費支出剛性增加帶來的壓力以及減輕對政府的過度依賴。

第三，創新投融資機制，發揮市場機制在高等教育投資中的作用。充分發揮各省的各自優勢，完善捐贈機制，建立教育基金會，研究制定針對本地區高校的金融、稅收等財政配套政策，來拓寬高等教育的經費來源渠道，進而提高生均教育經費。

教育經費與教育質量直接掛鉤，只有調整機制以引導資源投入多元化，才能提高高等教育生均經費使用效率，培養更優秀的學生，進而提高整個高等教育的質量，也為進一步實現高等教育推行績效預算撥款打好基礎。

注釋：

①中部地區包括：山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地區包括：內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆;東部地區包括：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南。

參考文獻：

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2017-05-05].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[2][3][4]教育部財務司，國家統計局社會科技和文化產業統計司.中國教育經費統計年鑒2007-2016年[M].北京：中國統計出版社，2017.

[5][6]戴文靜，周金城.基于基尼系數的高職教育生均經費地區配置公平性研究[J].中國高教研究，2012（10）：99-103.

[7]孫凱，張勁英.不同經濟基礎省份間生均教育經費支出差異的實證分析[J].教育發展研究，2013（5）：1-6.

（責任編輯劉第紅）