城市規(guī)劃區(qū)內涵的演進及其多元化解構

文/黃思騏 長沙市規(guī)劃設計有限責任公司 湖南長沙 410000

1、引言

國際上，城市規(guī)劃區(qū)的實踐由來已久，主要發(fā)達國家從實際作用出發(fā)，賦予了其較為清晰的內涵。相較而言，在我國城市規(guī)劃區(qū)雖然一直有著明確的法定概念，但由于概念范疇過于寬泛，加之界定細則缺失，導致其內涵持續(xù)模糊。由此，筆者立足于概念和劃定方法的演進，對城市規(guī)劃區(qū)的內涵進行了解構。

2、城市規(guī)劃區(qū)內涵的演進

2.1 概念的演進

在我國，雖然1980年發(fā)布的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》就已提及“規(guī)劃區(qū)”，但最早明確規(guī)劃區(qū)概念的是1984年發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》。此后，規(guī)劃區(qū)的概念不斷演進，并在2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中達到“集大成”狀態(tài)。考慮到規(guī)劃區(qū)有著明確的法定概念，本文對此不作過多的討論，而是將關注的重點放在30多年來城市規(guī)劃區(qū)概念演進的思路脈絡上。

首先是“不變”的部分。在相關法律法規(guī)中，城市規(guī)劃區(qū)概念的表述形式和內容大體是穩(wěn)定的，并藉此表明了設立城市規(guī)劃區(qū)的根本目的。

1）相關法律法規(guī)均強調了建設和發(fā)展的需要，這也是城市規(guī)劃區(qū)存在的基本依據(jù)，因此所有的探討都應圍繞這一需要展開。

2）城市規(guī)劃區(qū)的概念一直緊扣“規(guī)劃控制”，這一字眼正突出了城市規(guī)劃區(qū)的核心作用，而從技術實踐上講，弄清楚需要規(guī)劃控制的地域，城市規(guī)劃區(qū)的范圍基本上也就落實了。

其次是“變”的部分。城市規(guī)劃區(qū)的概念在我國法律法規(guī)體系中經歷了一種不斷完善而稍有反復的過程。

1）出發(fā)角度：起初《城市規(guī)劃條例》從實體空間出發(fā)，強調以城市建成區(qū)為核心，后《城市規(guī)劃法》偏向行政區(qū)劃層面進行闡述，最終《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又擺回到最初角度。這種擺動突出了一個暗義——城市規(guī)劃區(qū)需要協(xié)調好實際功能與行政管理的關系。

2）范圍上限：除《城市規(guī)劃法》明確表示城市規(guī)劃區(qū)范圍應在“城市行政區(qū)域內”外，其余法律法規(guī)未在概念中提及范圍上限問題。

3）相關類型：《城市規(guī)劃條例》和《城市規(guī)劃法》只提及了城市規(guī)劃區(qū)，后經相關法規(guī)、條例補充，規(guī)劃區(qū)的概念拓展到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，最后《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》整合了各類規(guī)劃區(qū)，城市規(guī)劃區(qū)不再是規(guī)劃主干法中唯一的規(guī)劃區(qū)類型。

4）審慎程度：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之前，城市規(guī)劃區(qū)的范疇較為寬泛，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則強調規(guī)劃控制的必要性，城市規(guī)劃區(qū)的范疇戴上了“緊箍咒”。

5）主體地域：在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布之后，城市規(guī)劃區(qū)內的主體地域不再局限于城市，鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的需求也受到關注。

表1 法律法規(guī)層面規(guī)劃區(qū)概念的演進

2.2 劃定要求的演進

法律法規(guī)和規(guī)范中提出的劃定要求與城市規(guī)劃區(qū)內涵緊密相連。與概念相似，劃定要求最重大的轉變發(fā)生在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，其準繩從最初的“有利于城市的合理布局和規(guī)劃管理”變?yōu)椤皾M足城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要”，這就明示了在劃定工作中要重視城鄉(xiāng)發(fā)展的實際需求。

表2 法律、法規(guī)、規(guī)范對規(guī)劃區(qū)的劃定要求

表1 法律法規(guī)層面規(guī)劃區(qū)概念的演進

表2 法律、法規(guī)、規(guī)范對規(guī)劃區(qū)的劃定要求

3、城市規(guī)劃區(qū)內涵的多元化解構

城市規(guī)劃區(qū)內涵的不斷演進，其中深層次的含義是規(guī)劃領域核心觀念的整體轉型，現(xiàn)今對城市規(guī)劃區(qū)基本要求可以理解為功能復合、結構平衡、組織協(xié)調、相對完整的結節(jié)區(qū)。筆者認為，在對城市規(guī)劃區(qū)內涵的解構中，這種轉型的表現(xiàn)是多元化的，主要體現(xiàn)在以下3個方面：

1）主體地域的多元化

城市規(guī)劃區(qū)主體地域的多元化在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中表述得最為直白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村不再從屬于城市發(fā)展需求，而是轉變成主體地域之一，使區(qū)內的主體地域由單一的“城”變?yōu)榱恕俺恰焙汀班l(xiāng)”（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村）。

2）權責的多元化

在過去，城市規(guī)劃區(qū)強調的是城市的權利，方方面面都是圍繞城市建設和發(fā)展需求展開的，而周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村往往只履行支持需求的義務。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，城市規(guī)劃區(qū)里的“城”不再是單方面的獲取者，反哺“鄉(xiāng)”的義務被凸顯出來。

3）功能的多元化

城市規(guī)劃區(qū)不再囿于“管理”這一功能，因為其所肩負的使命已經轉變?yōu)榱舜龠M城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而要實現(xiàn)這一切，除了“管理”外還需要考慮經濟、生態(tài)、休閑等諸多方面。

結語：

本文從城市規(guī)劃區(qū)的概念入手，從多元化視角出發(fā)，對其內涵進行了解構，對業(yè)界提高界定城市規(guī)劃區(qū)的合理性及科學性或有裨益。當然，城市規(guī)劃區(qū)只是諸多規(guī)劃區(qū)中的一種，規(guī)劃區(qū)內涵的界定和解構還需要更加深入的探討。