基層國家審計隊伍建設研究

■王永在

一、引言

《國務院關于加強審計工作的意見》、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件（以下簡稱《框架意見》）都明確提出：“推進審計職業化建設”，這是國家審計隊伍建設的方向。作為國家審計事業發展的內因——審計隊伍是根本保證。雖然目前國家審計隊伍建設取得了一些成績，培養出了緊跟審計實踐發展的復合型審計專業人才，但是在基層審計機關，審計隊伍建設與審計實踐發展不相適應，制約了新時代下的國家審計事業的長遠發展，存在著審計人員嚴重不足、進入審計新人把關不嚴、審計干部的教育培訓機制不完善等問題。可見，加強審計基層審計隊伍建設，是基層審計機關面臨的重中之重。

二、基層國家審計隊伍現狀及存在的問題

（一）審計人員嚴重不足。

目前在基層審計機關，普遍存在審計人員不足的問題。以A自治區B市C縣審計機關為例，C縣審計機關在B市的十多個旗縣區審計機關中內設股室和審計人員都較其他旗縣區多，下設財金審計股等七個股室，全局共計三十多人。C縣審計局每年安排審計計劃項目時，提前主動與地方黨委、政府和組織部門溝通協調，盡量對本級部門預算執行審計、財政收支審計和經濟責任審計等進行同步審計，以避免重復審計。即便是這樣，每年勉強能實施完上級統一安排的國家重大政策措施落實情況跟蹤等統審項目、組織部門臨時委托的領導干部任期經濟責任審計項目和地方黨委、政府臨時交辦的審計項目，審計人員長期處于超負荷工作狀態，沒有時間學習并參加高級審計師等專業技術職稱考試。審計人員嚴重不足，審計任務繁重，不能完成審計監督全覆蓋等審計任務。

（二）審計隊伍知識結構、年齡結構不合理。

1.審計人員知識結構不合理。

在縣級審計機關，審計隊伍中的審計人員知識結構不合理，審計人員的素質參差不齊。部分審計人員會計基礎知識掌握不扎實，所以在審計中對被審計單位賬務處理是懂非懂，對被審計單位以專項結余資金列往來等帳務處理方式，擠占挪用專項資金用于彌補經費不足等違法違規問題查不出；一些非審計、經濟等專業畢業的，剛進入審計隊伍的審計新人對審計理論與實務知識不熟悉。在對國家重大政策措施跟蹤落實、公共資金等情況的審計中，對所涉及的國家政策措施和相關法律、法規、規章知之甚少，只知其一不知其二，不能融會貫通并隨著審計實踐的發展變化及時更新。國家重大政策措施落實情況跟蹤審計、領導干部自然資源資產離任審計、公共資金績效審計、財政收入質量專項審計調查等審計項目，對審計人員的綜合審計素質要求更高，由于審計人員的知識結構不合理，所掌握的知識不系統、不全面，存在單一化傾向，導致依法綜合審計能力不強，不能適應社會實踐的發展對國家審計客觀要求。

2.審計人員年齡結構不合理。

在縣級審計機關，審計人員的年齡結構失衡，審計人員年齡偏大、隊伍老化現象比較嚴重。以C縣審計機關為例，C縣審計機關與B市的其他審計機關相比，審計人員年齡結構略比B市的其他旗縣區審計機關合理，但即使是這樣，四十五歲至五十歲的審計人員也有8人，五十歲以上的有7人，審計隊伍老化比較嚴重。

（三）對進入審計隊伍的新人把關不嚴。

在當前國家審計機關雙重領導體制下，地方黨委、政府在為基層審計機關分配新錄用的審計人員中把關不嚴，一些沒有審計或經濟基礎知識的招聘新人分配到審計機關；由于審計機關有審計外勤補助，在縣級審計機關審計干部職工每月隨工資統發450元的外勤補助，比被提撥到鄉科級副職的工資增加額還略多。在當前消化行政超編人員的大環境下，晉升鄉科級副職希望渺茫，其他單位部門第一學歷和在職教育非審計、會計或經濟專業畢業的在職干部職工會找門路、托關系借調到審計機關，還有就是高中文憑帶安置卡的轉業軍人，也找門路進入到審計機關。俗話說：“隔行如隔山”，沒有一點審計、會計基礎知識，連被審計單位最基本的賬務處理也看不懂、搞不清，這些人能否參與審計結果也就可想而知了。

（四）審計人員的后續教育培訓機制不完善。

在基層審計機關，對審計人員的后續教育培訓機制制度不健全、不完善，沒有對審計人員后繼教育培訓管理的職能部門，即便是有的審計機關辦公室履行對審計人員的后繼教育培訓管理職能，但在培訓制度制定、課程設計等環節上均存在不同程度的問題，如課程設計前沒有充分調查了解審計人員的需求，脫離實際，缺乏系統性、專業性、實用性。出現上述問題的主要原因是對審計人員的后續教育缺乏科學的頂層設計，沒有隨著審計實踐的發展變化及時制定、修訂或完善審計人員繼續教育管理制度。《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）和《中華人民共和國國家審計準則》（審計署令第8號）（以下簡稱《國家審計準則》）等法律、法規、規章從宏觀的角度對審計人員的后續教育學習提出了一些要求，但基層審計機關貫徹落實不力或在執行中存在偏差，導致審計人員的后續教育培訓缺乏總體規劃，教育培訓內容不系統、不明確、不具體，培訓效果欠佳。

（五）審計隊伍的考核制度不合理。

對審計隊伍的考核有年底考核和平常考核，目前對審計隊伍的年底考核也是參照公務員考核體系從“德、能、勤、績、廉”五個方面進行考核，考核不夠明細化，過于籠統，缺乏針對性和引導性，難以合理地對審計人員一年的工作情況進行全面考核。在基層審計機關，審計人員除了要完成每個年度的審計項目，還兼職部分辦公室的工作，但在組織部門、人事部門和本單位的考核中，無從體現審計人員的多勞。而且基層審計機關也沒有結合自身的特點，對內設股室不同崗位職責及分工，制定詳細、具體的考核標準，即使是有的審計機關也制定了考核標準，但規定顯得比較籠統，不夠科學、合理。而對于績效考核，更難以全面、合理地制定業績考核指標，使得業績量化考核總在實際工作中很難有效執行；由于基層審計任務重，平時考核大多流于形式，沒有實際意義。不能通過考核對干部職工進行客觀公正的評價，不能實現人盡其才、人盡其用，不能有效提升審計工作效能。

（六）審計隊伍激勵制度不健全。

目前審計機關的激勵方式比較單一，以精神激勵為主。在2007年國家規范津補貼后，作為執法部門的審計機關都以身作則，不違反規定發放津補貼等，特別是中央八項規定出臺以來，在禁止發放津補貼的大環境下，多勞在物質上不能多得，只能在精神上給予激勵，缺少了物質激勵，忽視了個人利益，不能真正體現按勞分配，使得審計人員在工作中產生不同程度的消極情緒；內在激勵欠缺。內在激勵是在外因作用的情況下對審計人員內心的激勵，在目前基層審計機關的激勵一般注重外在激勵，內在激勵方面嚴重不足，比如，激勵機制中未明確審計干部的職業發展規劃等，使得審計干部看不到自己事業的發展前景。由于基層審計機關審計任務重，重業務而忽略了對審計干部的內在積極因素的激發，領導干部忽視了及時、經常地與審計干部談心，對審計干部的思想、工作、生活等方面的情況了解掌握甚少，不善于及時發現審計干部存在的負面情緒等思想問題，導致審計隊伍缺乏凝聚力和戰斗力。

（七）行政編制嚴重短缺。

國家審計機關是代表政府行使審計監督權的行政機關，各級機構編制委員會核定的也是行政機關，但通過公開招考的方式為基層審計機關分配的審計新人，全部是事業編制，有的甚至無編制。以C縣審計機關為例，在職干部職工三十多人，只有十多個行政編制（包括工勤），其他的審計人員雖然財政統發工資，但有的占事業編、有的無編。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》（中辦發〔2015〕4號），職級并行的大前提是縣以下機關中的公務員，而基層審計機關中事業編制、無編制的審計人員只有“望文興嘆”。在基層審計機關中大部分審計人員在審計工作崗位上默默無聞奉獻了自己的大半生，被提撥到鄉科級副職職位的機率還沒有鄉（鎮）等其他部門大。長期得不到組織部門的提撥、任用，再加上長期從事嚴謹的審計工作，使一些審計人員產生了職業倦怠感，挫傷了審計人員工作的積極性。

三、推進基層國家審計隊伍建設的對策與建議

（一）嚴格、規范審計人員的準入，招錄、引進高素質綜合型審計人才。

國家審計部門的專業性極強，要執行嚴格的招考、錄用制度。國家審計機關招考、錄用的應屆畢業生務必要求學歷是本科或本科以上，且專業必須是審計、經濟、財政、會計等相關專業。招收往屆畢業生，必須有社會或內部審計工作經歷，工作年限至少2年，有審計等中級以上專業技術職稱，年齡可以適當放寬；要探索建立國家審計機關審計人員遴選工作的長效機制，結合國家推行“人崗相適”的公開遴選制度，選拔綜合素質高、工作能力強的綜合型專業審計人才，充實壯大國家審計隊伍；建立起與審計實踐發展相適應靈活的審計人才引進制度。國家審計有專業性和綜合性的特點，因此，國家審計機關應將社會審計、內部審計的專業技術人才吸收引進到國家審計隊伍中來，提高審計隊伍的整體素質和工作能力。通過嚴格、規范審計人員的準入，嚴格執行審計職業準入制度，招錄、引進高素質實用型審計專業人才，促進審計隊伍職業化建設的良性發展。

（二）健全完善審計人員的后續教育培訓機制，提升審計隊伍的專業勝任能力。

基層審計機關要根據《審計法》和《國家審計準則》等法律、法規、規章的規定，從宏觀的角度對審計人員的后續教育、培訓提出的要求，結合中華人民共和國審計署教育培訓改革計劃和關于審計機關中長期人才發展規劃，從宏觀著眼、微觀著手健全完善審計人員后續教育培訓機制，制定切實可行、操作性強且與本機關相配套的規定，加快政府審計隊伍專業化建設的進程，以滿足審計實踐發展的需要，提升審計質量。審計人員的后續教育培訓要采取多種多樣的形式，如專家講座、脫產培訓、調研交流、網絡學習（如審計干部網絡學院等）、職稱考試和審計等專業的在職學歷教育等。審計人員的后續教育培訓要分類、分層次、分重點進行，如新入職員工要側重對其進行國家審計理論基礎知識和《審計法》等法律、法規、規章的培訓，優化其知識結構；對在職審計人員要重點加強對審計實務的培訓，多進行優秀審計項目案例的教育培訓。還可以進行審計、經濟等專業在職學歷教育培訓，提升審計人員的審計理論與實務水平，拓展審計人員的依法審計思維，培養復合型和實用型審計專業人才。審計人員的教育培訓要常態化，對審計人員的后續教育培訓要進行考核，并把考核情況納入年度考核評價，確保對審計人員的后續教育培訓取得實效。

（三）著力培養一專多能的復合型審計骨干和領軍審計人才。

社會對國家審計的需求與日俱增，國家審計要著力提升審計專業人才隊伍的依法綜合審計能力，不斷提升審計人員的審計實戰技能，要根據《審計機關中長期人才發展規劃（2011～2020年）》和《審計署關于培養審計業務骨干人才和審計專業領軍人才的實施意見》（審人發〔2015〕18號）的要求，著力培養“作風優、紀律嚴、素質高、思路廣、業務精”和綜合分析能力強、熟練計算機應用、精通大數據審計等一專多能的復合型、實用型審計人才，培養能打硬仗的領軍型審計專業人才，使他們以全新的狀態，主動適應社會對國家審計的客觀需求。

（四）設立審計等專業技術類行政職位，對審計隊伍實行分類管理。

國家審計機關作為行政執法機關，在基層審計機關除部分領導是公務員外，其他審計人員基本都是事業編制或無編制。依據《中華人民共和國公務員法》第三章第十四條：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”的規定，應改革當前審計機關的行政職級，將審計機關的審計人員實行分類管理，設立專門的審計等專業技術類、綜合管理類等崗位，并保持審計的相對獨立性。審計等專業技術類崗位，審計人員通過參加審計、經濟等專業技術職稱考試或評審，取得專業技術職稱證書后自然晉升，綜合管理類崗位由組織或人事部門確定，按行政職務晉升和享受工資福利等待遇。

（五）健全完善審計人員的考核、激勵等考評制度，激發審計人員的主觀能動性，提升審計工作效能。

要根據審計工作專業化的特點，基層國家審計機關對審計隊伍考核評價要以專業性化為基礎，總體參照公務員考核體系的“德、能、勤、績、廉”五個方面等內容，科學、合理設計考核指標，以考核審計工作實績和審計業務能力為導向，制定細化量化、切實可行的審計人員業務、能力的綜合考核指標。可設立審計執法、聯網審計等重點考核內容，并將一級考核指標細化分解成二級考核指標，也可應用大數據、云技術，探索并嘗試建立科學、合理的審計人員測評模式，健全完善考核評價制度。國家審計發揮著國家治理的積極作用，新時代也賦予了國家審計監督新的內涵，對審計人員提出了全新的要求，國家審計人員要具備綜合審計等能力。基層審計機關要依據《國家審計準則》第二十二條：“審計機關應當建立和實施審計人員錄用、繼續教育、培訓、業績評價考核和獎懲激勵制度，確保審計人員具有與其從事業務相適應的職業勝任能力。”的規定，積極建立健全完善激勵制度，加強審計干部的管理和監督，激發審計人員的主觀能動性，充分調動審計人員工作的積極性和主動性，確保科學合理用人，以促進審計人員忠誠履職和職業發展，有效提升審計工作效能。

（六）完善審計隊伍職業道德約束機制，使審計人員樹立正確的職業道德觀。

審計職業道德是審計人員在審計過程中應當嚴格遵守的各種行為規范的總和，是社會職業道德的重要組成部分。通過審計職業道德約束審計人員的行為，使審計工作滿足社會需要。完善國家審計隊伍職業道德約束機制，首先要加強對審計人員審計職業道德的培訓，促使審計人員自我約束；其次是審計機關內部約束和監督。審計工作是一項行政執法工作，審計機關內部也要把審計人員的權力關進內部制度的籠子，通過要求審計人員在審前填寫審計廉政承諾書等方式，加強審計機關內部對審計人員約束和監督；再次是加強社會、被審計單位等對審計人員的監督，如審計結束后讓被審計單位填寫審計人員廉政紀律及業務情況回執情況表，由被審計單位以密封的形式送達審計機關監察室等，將審計執法人員置于國家、社會、公眾和被審計單位的監督之下，促使其規范自身行為，在審計執法中做到依法審計、廉潔審計、文明審計。通過完善審計隊伍職業道德約束機制，促使審計人員嚴格遵守審計職業道德，使審計人員樹立并牢固堅守“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計職業道德觀和價值觀。

四、結束語

《國務院關于加強審計工作的意見》、《決定》和《框架意見》提出的：“推進審計職業化建設”，這是國家審計隊伍建設的發展方向和必然選擇。基層國家審計機關要從嚴格審計人員準入和健全完善審計人員的后續教育培訓機制等方面入手，加強審計隊伍建設，提升國家審計職業化建設水平，打造“信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔”的高素質專業化審計干部隊伍，充分發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，推動我國經濟、社會等各個方面持續健康穩定發展。