后雙軌制時代機關事業單位養老保險的困境與突破

文太林

？眼摘 要？演統一機關事業單位與企業基本養老保險開啟了養老保險制度改革的新起點和新局面。制度統一只是第一步，在政策的落實和改革的深化方面還面臨一系列難題：由于編制內外的差別、職業年金與企業年金的差距以及職工與居民養老保險的差異造成養老保險的不公；轉制成本對政府和事業單位形成財政壓力；職業年金存在籌資風險、投資運營和激勵機制設計等問題。改革應強化公平理念，多方籌資化解轉制成本，完善職業年金制度，健全基本養老保險制度，并加快推進事業單位分類改革、創新編制管理，為機關事業單位養老保險改革奠定基礎。

？眼關鍵詞？演機關事業單位；養老保險；公平；職業年金；財政負擔

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）07-0092-06

一、問題的提出

我國養老保險制度依身份和職業特征而建，針對企業職工、公職人員、城鎮市民和農民分別建立了城鎮職工養老保險制度、機關事業單位養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和新型農村社會養老保險制度。制度的碎片化和職業區隔違背了構建公平、可持續的社會保障發展目標。2014年，國務院頒發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并實施，建立統一的城鄉居民養老保險制度。城鄉居民養老保險制度的統一相對較易，而機關事業單位與企業的養老保險制度的并軌異常復雜。長期以來，機關事業單位實行財政供養的退休制度，且與企業職工的養老金相差懸殊，引發民眾強烈不滿。其實，在1992年和2008年，機關事業單位養老保險制度就曾進行了試點改革，但因種種原因兩次改革都不成功。2015年，在全面深化改革的背景下，國務院相繼頒發《機關事業單位養老保險制度改革的決定》和《機關事業單位職業年金試行辦法》，養老保險制度并軌改革邁出了關鍵一步。但要順利推進此次改革，需要吸取此前失敗的教訓，分析當前面臨的困難。

二、機關事業單位養老保險制度改革試點探索 新中國成立后，經濟和社會管理工作逐步走上正軌。為保障勞動者的權益，1951年，當時的政務院頒發《中華人民共和國勞動保險條例》確立了城鎮職工勞動保險制度，又于1955年頒發《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》等法規建立了機關事業單位退休制度。前者由企業繳納勞動保險費來籌資，后者資金則來自財政。由于兩者制度不同、待遇差異，引發一些社會矛盾，最終于1958年國務院出臺了《關于工人、職員退休處理的暫行規定》等文件，對機關事業單位和企業養老保險進行了統一規定。但是，在文革期間，勞動保險被冠以修正主義罪名而被否定，社會保險事業遭到全面破壞。1978年，國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》，修復了此前被破壞的退休制度，但兩個辦法對干部和職工的退休政策做出了不同的規定，養老保險的雙軌制又重被確立。

隨著國有企業改革和市場經濟體制建設，傳統的企業保障的弊病越來越明顯。為配合國有企業改革，需要建立獨立于企事業單位之外的社會保障制度。1986年，開始退休費社會統籌試點，1991年，國務院發布 《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，要求各類企業建立基本養老保險制度，由國家、企業和個人三方負擔，鼓勵建立補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險制度。1993 年《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出了建立社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度。其后企業養老保險制度改革逐漸深入和完善。

同時，人事部發布《關于機關事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》（人退發[1992]2號），拉開了機關事業單位養老保險制度改革的序幕。截至2006年底，除西藏、青海、寧夏外，其余28個省市中230個地市的1 844個縣區不同程度地開展了機關事業單位養老保險制度改革工作[1]。由于沒有統一的法規政策，地方試點改革的方案各不相同。總體上，改革覆蓋的范圍較窄，雖然不同程度上由單位和個人繳費來籌資，但養老金待遇標準大多還是延續原來的機關事業單位離休、退休標準計發。經過十多年的改革，因雙軌制造成的矛盾未能得到化解，養老保險制度碎片化、養老金差距懸殊等問題甚至更加嚴重。直到2008年，國務院和人力資源和社會保障部相繼頒布《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》和《事業單位養老保險制度改革方案》，試圖統一事業單位養老保險制度。吸取此前改革缺乏頂層設計、各地政策不統一的局面，此次改革制定了事業單位養老保險制度改革的整體方案。但是，改革方案出臺后，引發廣泛的擔憂和質疑，一則事業單位職工擔憂改革后養老金會減少，二則質疑改革僅針對事業單位，而不包括公務員，會引發新的不公。事業單位養老保險制度改革在質疑和抵制下推行艱難。

三、后雙軌制時代機關事業單位養老保險制度的主要問題

機關事業單位養老保險制度改革停滯不前，成為深化養老保險制度改革的一個絆腳石。2015年，國務院頒發《機關事業單位養老保險制度改革的決定》，明確“一個統一，五個同步”的改革思路，即建立與企業職工統一的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，機關與事業單位同步改革、職業年金與基本養老保險制度同步建立、養老保險制度改革與工資制度改革同步推進、待遇調整機制與計發辦法同步改革、改革在全國范圍同步實施。制度并軌對于建立公平、可持續的社會保障制度具有重要的意義。但因牽涉面廣、綜合性強，改革無法畢其功于一役。制度并軌之后，仍需應對“后雙軌制時代”的矛盾和問題。

1.公平問題仍突出

養老保險對個人和政府而言有幾個核心目標，包括平滑消費、防止老年貧困、保險及再分配。[2]就上述目標而言，我國養老保險制度再分配的功能較弱，甚至存在逆向再分配的現象。機關事業單位和企業間養老金差距大成為眾矢之的，正是在民眾的強烈的公平訴求之下，最終推動了機關事業單位養老保險制度的并軌改革。但基本養老保險制度的統一只是第一步，改革中依然存在較為突出的公平問題。

首先，編內和編外人員的差別。此次改革的范圍是按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員，編外人員則參加企業基本養老保險。職業年金也僅針對編內人員，編外人員則被排除在外。編制是機關事業單位崗位設置、財政撥款的依據。眾所周知，由于經濟社會發展，機關事業單位的公共管理職能在不斷增加，編內人員難以完成日常的管理和服務工作，但囿于政府對編制的嚴格控制，以及部分單位基于靈活管理和提高效率節約成本的考量下，招錄了大量的編外人員。于是，用工雙軌制便在政府和事業單位中普及開來，特別是在學校和醫院中。編內員工與編外員工在工作內容和任職資格等方面日益趨同， 而在政治待遇、經濟保障以及社會認可等方面差異卻難以消除。[3]此次改革對象的劃定以編制為依據，實際上是在制度上進一步固化了機關事業單位內部的雙軌制，這顯然違背同工同酬原則，易引發社會矛盾和勞動關系緊張。

其次，職業年金與企業年金的差距。在基本養老保險制度并軌的基礎上，機關事業單位又建立職業年金。職業年金是強制建立，將會迅速普及，可以預見，職業年金將會成為機關事業單位養老保險的重要補充。與之相比，企業年金雖然建立很早，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）就提出：國家提倡、鼓勵企業根據自身經濟狀況為職工建立補充養老保險。但是，受制于部分企業的經營困難、稅收優惠政策不到位、企業的管理理念的落后等因素，企業普遍態度消極、發展緩慢。截止2016年全國建立企業年金的企業有7.63萬戶，比上年增長1.1%，參加職工2 325萬人，比上年增長0.4%，積累資金11 075億元。[4]企業年金的規模很小，發展慢，而且已建企業也主要集中在國有企業，民營企業和外資企業參加意愿不強烈。[5]兩者覆蓋人數相差懸殊，職業年金由單位繳費8%和個人繳費4%籌資，通過投資運營，預計可以達到20%的替代率，機關事業單位與企業間的養老金的差距依然很大。

再次，城鄉居民與職工養老保險的差異。城鄉居民基本養老保險由個人繳費、集體補助、政府補貼構成來籌資，待遇給付由基礎養老金和個人賬戶養老金構成。根據2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示：2016年末城鄉居民基本養老保險參保人數50 847萬人，其中實際領取待遇人數15 270萬人。人均年繳費206元，參保人員人均財政補貼為433元，人均月養老金為117元。而全國參加城鎮職工基本養老保險人數為37 930萬人，參保職工人均財政補貼為1 717元，實際上財政補貼主要是用于退休人員養老金發放，退休人員人均養老金補貼達到6 445元，人均月退休金為2 627元。城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險制度在籌資模式和保障水平上差異很大。如果說城鎮職工養老金高于城鄉居民是基于權利與義務相結合的多繳多得的保險原理而有一定的合理性的話，公共財政對城鎮職工補貼多而城鄉居民補貼少是缺乏向弱者傾斜的公正原則的。公共財政不僅未起到再分配的作用，反而進一步擴大兩者的差距。

2.轉制成本待化解

轉制成本產生于即使在部分繳費已分流到個人賬戶，但仍要繼續向養老金領取者（和未來的退休人員）支付退休金而出現的融資缺口。[6]改革前，機關事業單位養老金由財政負擔，不繳費、無積累，并軌后，統一參加社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險。基本養老保險費由單位和個人共同負擔，其中單位繳費比例為工資總額的20%，納入統籌賬戶，現收現付，個人繳納比例為工資的8%，進入個人賬戶，長期積累；同時，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費建立職業年金。制度變革必然會對財政支出產生重要影響。表現為“四增一減”，一是作為配套改革，調整機關事業單位的基本工資，增加了財政支出。但由于多年未漲工資，此次調整應當視為是必要的財政支出。[7]二是增加基本養老保險繳費的財政支出。三是職業年金的財政補助。四是增加當期對基本養老保險基金收支缺口的補助。一減是減少了機關事業單位離退休人員的退休費，此前是由行政事業單位退休經費預算，改革后可由當前單位繳費負擔。

改革對財政影響有增有減，通過適當的財務轉化，當前的單位繳費部分可用于當前退休人員的養老金發放，不會出現財政既為在職職工繳費又為退休職工支付養老金的雙重負擔。因此，總體上改革不會對當前的財政負擔造成很大影響，但對不同的責任主體影響不同，需作具體分析。

首先，中央財政負擔。一方面中央財政要負責在京中央國家機關事業單位養老保險的繳費，這涉及3 500家單位、70萬名參保人員，這部分人員較少，中央財政負擔不重。另一方面地方財政狀況不一，財政困難的地方，需要上級政府特別是中央財政的轉移支付，以確保按時足額繳費、按時足額發放。例如，近年來企業養老保險基金缺口不斷擴大，財政補貼年年增長，2016年，各級財政補貼基本養老保險基金6 511億元，占到城鎮職工基本養老保險基金收入的18.6%。過度依賴財政補貼破壞了養老保險自我平衡機制。財政補貼中，中央政府的財政責任過重，占到財政補貼的80%，這樣弱化了地方養老保險基金的征繳、強化了中央財政的轉移支付。機關事業單位養老保險改革應引以為鑒，中央政府應制定規范的轉移支付制度，避免中央和地方財政的關系的扭曲。

其次，地方財政負擔。改革前，機關事業單位養老保險基本是市縣級統籌。此次改革提出建立健全基本養老保險基金省級統籌，暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。從各地出臺的實施細則來看，多數未建立真正的省級統籌，即統收統支。只是做到在省內實行統一政策、統一繳費比例等，實際的統籌層次仍然停留在市縣級。統籌層次到哪一級就由哪一級財政負責，因此機關事業單位養老保險改革的財政負擔主要落在市縣級財政。當前，經濟下行的壓力直接影響著政府財政收入，特別是地方政府。房地產業的下滑進一步削弱地方財政能力，一些地方政府債務水平已接近國際警戒線。[8]并且，我國區域經濟發展不平衡，地方財政狀況懸殊，對于落后地區，并軌改革必然會帶來極大的財政壓力。

再次，非財政全額供款的單位負擔。對于公務員和財政全額撥款的事業單位，單位繳費都由財政負擔，而且28%的繳費都可以做記賬處理。而非財政全額供款的單位則需要真金白銀的繳費，單位的繳費如何分擔，目前還未明確。而且，非財政全額供款的單位規模龐大，約占機關事業單位的80%。可以預計地方財政缺乏意愿也沒有能力來獨立承擔這項支出。如果通過自籌資金來解決，事業單位可能會通過尋求創收或提高服務價格而將負擔轉嫁給公眾，或通過壓縮工資福利將成本轉嫁給職工，這顯然有違改革的初衷。政府應當合理確定財政支持非全額撥款事業單位繳費的比例，平衡政府、單位和個人的責任。

3.職業年金需完善

職業年金是機關事業單位及其工作人員在參加基本養老保險的基礎上，建立的補充養老保險制度。職業年金是員工薪酬福利的重要組成部分，可以發揮吸引、保留和激勵員工的人力資源管理的功能。在機關事業單位養老保險并軌中，建立職業年金可以減少因擔憂養老金水平降低而形成的改革阻力，保證改革可以順利推進。在人口老齡化的背景下，多層次的養老保險體系也是減輕政府財政壓力的重要舉措。但職業年金制度建立過程中仍需關注一些突出的問題。

首先，職業年金的籌資風險。財政全額撥款單位中單位繳費采取記賬方式，工作人員退休時，由同級財政撥付資金做實。雖然采取記賬方式可以分解當前的財政壓力，但是，長遠來看，由于沒有資金積累，一方面無法獲得資金的投資收益，而是按照國家統一公布的記賬利率計算利息。而且確定計賬利率是個難題，利息低個人受損，計息高財政難以負擔。另一方面當職工退休時如果因“財政困難”而未能一次性補齊，而是采取按月支付一定數額并一直支付到職工死亡的話，職業年金就由DC型信托制蛻變為DB型契約制。[7]相比DC型，DB型職業年金下，政府承擔著巨大的債務風險。如美國和加拿大都曾出現過因DB型職業年金而引發的財政危機。

其次，職業年金基金的管理運營。《職業年金基金管理暫行辦法》對職業年金基金的管理職責、基金投資、收益分配及費用、計劃管理及信息披露和監督檢查等方面進行了相應規范，但仍存在一些問題。首先，職業年金基金的管理主體過多，包括委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人等。雖然各機構間相互制約，可以規避風險，但也會導致相互牽制、流程復雜、效率不高的問題。其次，職業年金基金采取信托型管理模式，需突出受托人的核心地位。受托人有權選擇、監督、更換職業年金計劃托管人和投資管理人，制定職業年金基金戰略資產配置策略，提出大類資產投資比例和風險控制要求，對年金的投資績效起著關鍵性的作用。職業年金應吸取企業年金治理中受托人能力不足和空殼化的教訓。[9]再次，從投資范圍來看，職業年金基金投資渠道過窄。作為長期積累的補充養老保險，對風險的容忍度要高于基本養老保險基金。而職業年金基金的投資范圍和投資比例同基本養老保險基金類似，如僅限境內投資，權益類資產投資比例不得高于養老基金資產凈值的30%等。投資范圍的限制必然會影響其投資收益。

再次，職業年金的激勵約束機制。職業年金的建立也引發公眾的質疑，被認為是新的養老雙軌制。如何讓職業年金在維持和提高退休職工養老待遇的同時，不至淪為機關事業單位一種新的特權和福利，這是職業年金制度設計時應當注意的問題。機關事業單位養老保險并軌改革前，退休的公職人員在任職期間或退休后觸犯法律，作為懲戒其養老待遇要酌情減發直至取消（人事部對《關于對離退休的國家公務員所犯錯誤如何追究其政紀責任的函》的復函）。而改革之后，機關事業單位基本養老保險的籌資和給付的方式發生了變化，由單位和個人共同繳費，養老金的給付則由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。對于違法違紀的退休公職人員再采取減發或取消其養老金已于法無據。公職人員的職責是提供公共產品和服務，基本要求是勤政廉潔，職業年金的設計應和其職業特性結合起來，更大程度上和公職人員的工作績效掛鉤，績效不佳或違法違紀時單位繳費部分就應當減發或扣除。這樣，職業年金既能保障其老年生活，又成為具有激勵約束作用的人力資源管理工具，而不是機關事業單位普惠平均的福利。

四、完善機關事業單位養老保險改革的政策建議

統一機關事業單位與企業的基本養老保險制度意義深遠，為進一步推進公平可持續養老保險制度的改革開創了新起點和新局面。機關事業單位養老保險制度改革涉及公務員716萬人、事業單位3 153萬人，人數多、難度大。一方面許多難題需要政策實施過程中來化解。另一方面此次改革策略是增量改革，保證機關事業單位退休人員待遇不減少、在職人員收入不下降，通過增量進行結構的調整和機制的轉換。[10]因此，無論是政策的落實還是改革的深化都需要積極予以應對。

1.注重公平理念

公平是養老保險制度的核心價值理念，建立更加公平的養老保險是改革的核心目標。統一機關事業單位與企業基本養老保險制度是邁向制度公平的重要一步，但是制度統一只是做到了形式上的公平，并未消除兩者間的實質養老金的差異，改革應逐步消除這種差異。首先，應當取消事業單位編內和編外的差別。編制管理本身已不適應當前機關事業單位的人力資源管理需要，將機關事業單位養老保險制度改革附加在編制之上顯然不合適宜。其次，職業年金在機關事業單位的普遍建立和企業年金在企業普遍未建立將會成為未來養老金差距的主要原因。消除兩者間的差異一方面需要將職業年金打造成機關事業單位獎懲的人力資源管理工具，而非人人普享的福利特權。另一方面通過降低基本養老保險費率、稅收優惠政策等措施為企業建立企業年金創造空間和激勵。再次，城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險在籌資方式、保障水平相差很大，財政補貼又進一步固化甚至是強化了這種差距。財政應加大對城鄉居民養老保險制度的補貼力度。隨著城鄉間的差距不斷縮小，應適時打通城鎮職工和城鄉居民養老保險制度，建立一個基于國民身份的適用于所有城鎮職工和城鄉居民的通過稅收籌資的統一的國民年金制度，在國民年金制度的基礎上，可根據職業特征分別建立針對公職人員的職業年金、企業職工的企業年金制度和農民的土地年金制度。[11]

2.化解轉制成本

轉制成本是舊制度下勞動者積累的養老金權益，是政府的債務。在企業職工養老保險制度改革中，由于沒有明確化解轉制成本的措施，而是通過制度本身來消化，造成企業繳費率過高、個人賬戶被挪用的現象。在機關事業單位養老保險改革中，政府應明確責任、認真測算，開拓多渠道來籌資化解轉制成本。首先，調整財政支出結構，壓縮行政管理費用和經濟建設支出，各級財政應預留足夠財政資金，為改革做好資金準備。基本養老保險制度采取統賬結合、分賬管理模式，個人賬戶目前改革方向不明，應嚴禁為滿足當前養老金發放而挪用個人賬戶資金，避免企業職工養老保險改革的覆轍。其次，應加大并規范中央財政轉移支付水平。養老保險改革考驗地方政府的財力，而地方政府財政狀況差異大，很多地方政府深陷地方債務之中。目前，中央財政對地方的補貼方式過于粗放，中央財政應當基于精算原則，根據地方的人均財政收入與全國人均財政收入比為參照基數，作為中央財政對地方機關事業單位養老保險補貼標準的計算依據。再次，劃撥國有股權和收益。在本輪國有企業改革中，鼓勵民營資本入股、發展混合所有制經濟，這意味著一部分國有股將面臨變現，這就為解決改革成本提供了可供選擇的融資渠道。[12]

3.完善職業年金制度

職業年金是機關事業單位養老保險改革中的關鍵設計，為更好發揮作用，制度仍需要完善。首先，將財政全額撥款單位的職業年金統一做實，避免人為將制度復雜化。名義賬戶會使債務累積，潛伏著風險。統一做實之后，通過市場化投資運營保值增值。其次，職業年金的管理與運營。受托人在職業年金治理中居于核心地位，應加強受托人能力建設，賦予其相應的投資管理權限。明確受托人的主體責任，受托人通過資產配置決策，合理確定各類資產的投資比例、平衡短期投資和長期投資，避免投資管理人獨立決策而缺乏整理風險控制、重短期收益而忽視長期投資。再次，職業年金基金應逐步拓寬投資范圍。出于安全性的考慮，企業年金基金的投資受到嚴格的數量限制，導致收益率不高。應當在控制高風險的投資項目比例下逐步放開投資限制，如對境外投資等，以提高投資收益率。[13]最后，強化職業年金的激勵和約束作用，發揮其人力資源管理功能。在設計職業年金計劃時應考慮將繳費及給付與職工的廉潔勤政考核掛鉤起來。

4.健全基本養老保險制度

基本養老保險制度還存在缺陷，應以四千萬機關事業單位職工并軌為契機，加快推動制度變革。首先，提高統籌層次。養老保險主要還是市級統籌、省級調劑。統籌層次低阻礙了勞動力的流動、導致養老保險基金結余和缺口并存無法調劑使用等問題。《社會保險法》中也已明確實現全國統籌，但改革的步伐非常緩慢。實現全國統籌在技術上不存在問題，關鍵是政府間的利益博弈。在全面深化改革的背景下，中央政府應承擔起基本養老保險的責任，重組養老保險經辦機構，實現垂直管理，在全國范圍內統收統支。其次，完善個人賬戶。個人賬戶何去何從是當前改革爭論的焦點問題，是繼續做實賬戶還是實行名義賬戶，抑或把個人賬戶改成自愿性的個人儲蓄，三種選擇各有利弊，政策上應早做決斷。再次，降低養老保險費率。養老保險費率過高加重了企業的負擔、影響了多層次養老保險制度的建立。為避免費率降低造成的養老金支出壓力，可以通過夯實繳費基數、擴大參保人數以及劃撥國有資產等渠道來解決。最后，提高退休年齡。隨著預期壽命的提高、教育水平的提高、工作方式的變化，提高退休年齡抑或實行彈性退休已成客觀趨勢，提高退休年齡即可充分利用人力資源，還可以平衡養老保險基金。退休年齡改革可以小步漸進、先女后男、照顧特殊。

5.加快事業單位分類改革、創新編制管理

機關事業單位養老保險改革的前提和基礎是對事業單位進行科學合理分類和規范編制管理，以明確參保單位和參保人員。根據《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、公益服務和生產經營活動三個類別。在分類改革過程中，事業單位都會傾向于劃為行政類和公益類，因此改革過程中必然存在利益博弈，再加上事業單位的復雜性、承擔職能的邊界的模糊性，更使分類改革的推進緩慢而艱難。為保證分類的科學性，需要深入開展調研，必要時可引入獨立的第三機構，以確保分類的中立客觀。

目前，機關事業單位養老保險改革僅針對編制內人員，卻忽視了機關和事業單位編制管理不規范及大量編制外人員的現實。編制管理是計劃經濟時期政府人事管理的手段，在市場經濟下已不合時宜，取消編制有利于人員流動和增加社會公平。取消編制改革應當逐步推進，目前主要是選擇在高校和公立醫院進行改革探索，積累經驗，再向其他單位推行。改革應采取老人老辦法、新人新辦法，在新聘用人員中實施。這樣有利于減輕改革的阻力，隨著老人的退休和離職，逐步收回編制。取消編制之后，應改變財政按編制數量撥款的方式，探索按照其提供的服務數量和質量進行財政撥款。