“國(guó)家治理”視野中的鄉(xiāng)村治理
——專訪四川省委省政府決策咨詢委員會(huì)委員、成都市社會(huì)組織學(xué)院發(fā)展顧問委員會(huì)主任、省社科院研究員郭虹

本刊記者 陳暉

2017年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，并指出了七個(gè)方面的鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑。“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”就是鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑之一。那么，鄉(xiāng)村善治的內(nèi)涵究竟是什么？鄉(xiāng)村善治在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用究竟何在？為此本刊記者對(duì)四川省委省政府決策咨詢委員會(huì)委員、成都市社會(huì)組織學(xué)院發(fā)展顧問委員會(huì)主任、省社科院研究員郭虹進(jìn)行了專訪。

鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的制度保障和社會(huì)基礎(chǔ)

記者：“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”是鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑之一，如何理解鄉(xiāng)村治理的重要作用？

郭虹：我們都知道中國(guó)改革開放始于農(nóng)村改革，而改革的最終成果將在中國(guó)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)，因此可以說中國(guó)鄉(xiāng)村振興之日就是中國(guó)改革開放的勝利之時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義不言而喻。

鄉(xiāng)村振興是一個(gè)大戰(zhàn)略，是一個(gè)綜合戰(zhàn)略，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，到打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、走中國(guó)特色減貧之路，在整個(gè)系統(tǒng)工程中“鄉(xiāng)村治理”的重要性日益凸顯，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的制度保障和社會(huì)基礎(chǔ)。

記者：怎樣理解鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村善治的關(guān)系？

郭虹：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村善治有同有異。共同之處在于與鄉(xiāng)村管理相區(qū)別，管理是大權(quán)獨(dú)攬，治理是共治、共建、共享，是從一元主體到多元主體的制度改變；不同之處在于治理是就制度體系而言，善治是就管理能力而言。

20世紀(jì)90年代初，西方學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了英文“goodgovernance”新術(shù)語，即鄉(xiāng)村治理。北京大學(xué)俞可平教授把它翻譯成“善治”。善治和治理，從英文來說是一個(gè)單詞，但從中國(guó)鄉(xiāng)村的實(shí)際來說，治理和善治是有區(qū)別的。善治是方法的改變，治理是主體的改變。

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)于“鄉(xiāng)村善治”的完整表述是“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。這里其實(shí)是提到了兩個(gè)概念：第一個(gè)概念是鄉(xiāng)村治理體系，第二個(gè)概念是鄉(xiāng)村善治之路。這是對(duì)應(yīng)十九大提出全面深化改革的總目標(biāo)“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”而言。鄉(xiāng)村治理體系是就治理體系而言，鄉(xiāng)村善治之路是就治理能力而言。在我國(guó)農(nóng)村，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)就是“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。

鄉(xiāng)村善治在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用

記者：怎樣理解鄉(xiāng)村善治的內(nèi)涵？

郭虹：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障，能夠做到這五點(diǎn)，我覺得就是達(dá)到了鄉(xiāng)村善治。

今天所講的黨委領(lǐng)導(dǎo)跟過去不一樣，現(xiàn)在的黨是執(zhí)政黨，不是40年前的革命黨。執(zhí)政黨是依法治國(guó)，這是最主要的。

現(xiàn)在的政府是責(zé)任型政府，政府要對(duì)人大負(fù)責(zé)，要對(duì)人民負(fù)責(zé)，是可以被問責(zé)的。政府要做的事情也不是大包大攬，是有權(quán)力清單的。政府也要依法行政。

社會(huì)協(xié)同就是代表各個(gè)不同利益群體的社會(huì)組織共同參與社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)組織是社會(huì)的代表。全國(guó)現(xiàn)在有80多萬個(gè)社會(huì)組織，四川有6萬多個(gè)，排名全國(guó)第五。社會(huì)組織協(xié)同的是社會(huì)公共事務(wù)。以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會(huì)組織，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，也是國(guó)家治理體系的主體之一。十九大報(bào)告將社會(huì)組織納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，社會(huì)組織成為新時(shí)代全方位參與國(guó)家建設(shè)的重要力量。

公眾參與中的“公眾”是公民、法人和其他社會(huì)組織。在鄉(xiāng)村治理的角度下，公眾的內(nèi)涵與過去不一樣了。鄉(xiāng)村振興的主體就是公眾，我們?cè)卩l(xiāng)村講到公眾的時(shí)候是所有與農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的利益相關(guān)方、利益群體。公眾也是參與公共事務(wù)。

法治保障就是鄉(xiāng)村社會(huì)管理體制改革中必須依法行事，在改革不利于治理的法規(guī)制度的同時(shí)，也要用法規(guī)制度來保障改革開放的經(jīng)驗(yàn)和成果。

記者：鄉(xiāng)村善治在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用究竟如何體現(xiàn)？

郭虹：可以從政府、社會(huì)、居民三個(gè)層面得以體現(xiàn)。

第一，要從政府治理開始。政府治理就是還權(quán)、賦能、歸位。要把村（社區(qū)）自治權(quán)還給基層群眾自治組織，同時(shí)還要將治理重心下移，為基層自治提供資源、權(quán)利、場(chǎng)地等，這就是賦能。只有政府先實(shí)現(xiàn)治理，鄉(xiāng)村治理體系才有實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。

第二，社會(huì)調(diào)節(jié)。社會(huì)調(diào)節(jié)的意思就是動(dòng)員全社會(huì)的力量參與鄉(xiāng)村振興，有錢出錢、有力出力。中央已經(jīng)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的文件，要求有關(guān)部門通過購(gòu)買服務(wù)等多種形式支持社會(huì)力量參與扶貧和鄉(xiāng)村振興。社會(huì)參與可以說是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素。

第三，居民自治。居民自治這一塊，實(shí)際上最難。因?yàn)榫用穸嗄陙砣狈?quán)利的意識(shí)，也缺乏使用權(quán)利的能力。所以要真正實(shí)現(xiàn)居民自治，最重要的是要對(duì)居民進(jìn)行公共意識(shí)的教育。居民的能力提升是鄉(xiāng)村善治的基礎(chǔ)。

把“三治結(jié)合”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制度化

記者：從我省的實(shí)踐來看，如何構(gòu)建鄉(xiāng)村自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系并推進(jìn)鄉(xiāng)村振興？

郭虹：我省各地在鄉(xiāng)村自治、法治、德治“三治結(jié)合”的實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，如何把經(jīng)驗(yàn)制度化是下一步工作的著力點(diǎn)。建議我省構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)從以下方面著手：

首先就是教育。教育分為兩個(gè)群體：一個(gè)是干部群體，一個(gè)是農(nóng)民群體。從干部群體來講，轉(zhuǎn)變干部的意識(shí)是最重要的，干部要理解政府治理和村（社區(qū))自治之間的區(qū)別。我們既要強(qiáng)調(diào)政府治理，也要重視村（社區(qū)）自治，如果沒有對(duì)村（社區(qū))自治的尊重和了解，鄉(xiāng)村善治就會(huì)缺乏方向，就會(huì)走到歧路上。同時(shí)讓干部明白在新時(shí)代黨委領(lǐng)導(dǎo)和過去有什么不同，應(yīng)該怎樣發(fā)揮社會(huì)組織的作用等。比如政府部門指定沒有農(nóng)村扶貧經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織去做扶貧工作，就很難真正發(fā)揮社會(huì)組織的作用。同時(shí)還要重視對(duì)農(nóng)民的教育，鄉(xiāng)村自治是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖。村（社區(qū)）自治的基礎(chǔ)是有公共意識(shí)、公民意識(shí)的社區(qū)居民。多年來，農(nóng)民的主體意識(shí)和參與意識(shí)是比較弱的。經(jīng)過教育和沒有經(jīng)過教育的農(nóng)民，他的參與積極性是完全不一樣的，實(shí)踐證明，綜合性農(nóng)民組織開展的社區(qū)活動(dòng)是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育的有效路徑。

第二，還權(quán)于村（社區(qū)）、還權(quán)于民。《憲法》規(guī)定基層實(shí)行群眾自治。只有保障和落實(shí)了鄉(xiāng)村自治權(quán)，才能發(fā)揮基層群眾自治組織在鄉(xiāng)村善治中的積極性；只有還居民以知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，才能保障農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。

第三，做好規(guī)劃。我們現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理，不僅涉及到硬件，更要重視人的改變，重視鄉(xiāng)村文化以及鄉(xiāng)村教育，因此需要全面規(guī)劃。

第四，重視和尊重鄉(xiāng)村本地的文化特色和當(dāng)?shù)氐拿褡辶?xí)俗。不能搞成“千村一面”，要“一村一品”，使每鄉(xiāng)每村都有自己的特色。

總之，鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)該是多元化的，鄉(xiāng)村善治之路應(yīng)該是多樣化的。鄉(xiāng)村治理和善治之路的實(shí)現(xiàn)之日，也將是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)之時(shí)。