夯實監管基石：管窺投訴舉報處理難題

浙江省通信管理局|王君蘭

投訴舉報是公民、法人、其他組織和社會公眾維護自身合法權益、參與行政管理、行使監督權的重要途徑，是通信主管部門發現違法線索、啟動執法程序的重要機制，也是當前行政爭議多發、頻發、群發的重要領域。

隨著“互聯網+”背景下監管職責的不斷擴大及市場競爭業態的更新迭代，實名制、存量老用戶“一證五卡”、3G退網、新老用戶套餐選擇、互聯網信息服務賬戶限制使用等新問題不斷涌現。對于信息通信行業而言，一個問題的背后往往是一類利益群體的博弈，一朝不慎，便會導致日后監管的滿盤被動。作為行業主管部門，必須高度重視投訴舉報的處理，加大對問題成因、依據對策的研究，進而提出合法可行有效的解決方案。

維權方式翻新履職風險折射監管之憂

就制度功能而言，投訴舉報與行政訴訟、行政復議以及信訪制度具有共通之處，即該制度本身扮演著約束監督行政權力，為公民、法人和其他組織提供救濟途徑的角色。但與其他行政救濟途徑相比，投訴舉報有其特色。

第一，靈活性高，方式多樣。投訴舉報人可以通過撥打舉報熱線、信件、互聯網、傳真、走訪、面談等方式向通信主管部門提出投訴舉報。

第二，方便、快捷。投訴舉報的受理范圍廣泛、沒有格式程序的要求、舉證責任寬松，投訴舉報人不需具備相關法律知識，投訴舉報的受理和答復期限也較短。

第三，試錯成本較低。投訴舉報受理門檻低導致惡意、虛假投訴舉報的成本低，這使得有些專業維權人士鉆空，間接操控行政執法資源為自身獲利。

目前通信領域相關法律法規未對行業內投訴舉報處理方式制定過針對性的規范文件，制度定位的模糊性、程序的失范以及試錯成本低廉等隱患便利了專業維權人士謀取私利的活動。電信及互聯網領域內的舉報件呈爆發式增長趨勢，給通信主管部門造成了巨大的監管壓力，行政機關在處理投訴舉報、復議機關和人民法院審理相關案件時也往往因缺乏評判標準導致行政、司法程序無法妥善銜接，引起較大分歧。

化解防范風險需謹慎妥善處置不留缺漏

雖然工信部、屬地通信管理局等各單位接受投訴舉報的具體機制不一，但是運行機理是相通的。投訴舉報的處理規范一般包括：窗口建設，如暢通來訪、來信、來電、網絡等渠道；區分管轄，包括地域管轄、級別管轄和與其他行政機關的職責劃分；規范調查程序，包括書面和現場調查、執法過程留痕、持證執法；處理結果閉環，包括結果答復、信息保密、糾紛協調、非法不當投訴舉報行為制約等；責任追究，即訴求的不滿足容易轉化為對監管行為的質疑，從而把對維權的訴求轉變為對行政機關的信訪事件；質量控制，如案卷質量評估、滿意度調查等；執法數據統計、分析和利用等內容。

從投訴舉報內容分析，大致可分為電信服務質量、真實身份信息登記、經營許可備案、互聯網信息服務、電信設施建設、電信終端設備進網等幾大類。“投訴是投訴、舉報是舉報”所占比例降低，投訴與舉報變得密不可分。

從投訴舉報人的構成分析，其對通信行業的相關法律法規認知明顯提高，熟悉運營商投訴管理考核標準和工信部績效管理規定，尤其對法律條文規定模糊的地方能做出有利于自身利益的理解和運用，在來信來訪過程中能明確提出要求通信主管部門依據某一法條進行查處，投訴舉報群體逐漸出現專業化、職業化的趨勢。

從投訴舉報的動機分析，“舉報是手段、訴求是目的”成為趨勢。許多時候，在達到目的、尤其是經濟利益的情況下，投訴舉報人往往忽略對舉報事項的處理，但當訴求目的達不到的情況下，又往往會窮盡訴求的所有手段，基本上可以概括為：一留證、二談判、三投訴舉報、四復議、五訴訟，先民事后行政，多方施壓。法律對用戶權益保護的立法宗旨也在此類“申請－答復－復議－訴訟”的程序中被異化，背離了權利應正當行使的本旨。

實踐中，有個別投訴舉報人，出于謀利動機，以向通信主管部門投訴舉報作為手段，向企業行勒索之實，雖然行為結果客觀上可能有督促企業進一步規范經營行為的意義，但如果此類按照套路和劇本統一炮制的投訴舉報泛濫成災，將不利于誠信價值體系的建立。通信主管部門成為牟利的工具和環節，浪費公共資源，形成公共權力私利化；破壞營商環境，加劇社會矛盾。保障用戶的投訴舉報權與制約惡意、無理纏訴均是行政執法的應有之義，對于個別當事人反復多次提起輕率的、相同的或者類似的請求，通信主管部門應嚴格依法審查。

嚴把程序重實體合理構建執法監管生態鏈

從源頭抓起

一是在接收環節，對反映的事項均應記錄并進行核實補全，作為后續執法的重要線索來源，這也是轉變政府職能、加強事中事后監管、建立健全違法行為發現機制的內在要求。

二是在處理環節，區分有無利害關系（有公法意義上的利害關系是提起行政復議、行政訴訟的條件之一），建立分類處理機制。對有利害關系的投訴舉報，通信主管部門應重點核查是否有明確的被訴單位及違法行為、合法權益受損害情況、請求是否具體明確、是否屬于本系統（部門）管轄等內容，符合條件的應予以受理并立案查處，相關處理情況和結果需告知投訴舉報人。對于無利害關系的，行政機關按照一般行政執法案件線索發現機制辦理，相關處理情況和結果可以告知投訴舉報人。

不同環節的承辦人員要做好無縫對接與反饋工作，避免出現“受而不理、理而不復、辦而無果”的現象。

對濫權說不

按照黨中央提出“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度”及最高人民法院關于“對于屬于濫用訴權、惡意訴訟的當事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止”要求，行政機關應當配合人民法院做好相關工作，并在以下方面加大探索。

首先，建立濫用投訴舉報行為名錄制度。對一次性或一段時間內大量、反復、重復、恣意出現、涉嫌濫用權利的，通信主管部門應予以登記，結合復議、訴訟情況，參照最高人民法院于2017年8月31日下發的《若干意見》有關規定探索建立濫權名錄，可參考借鑒《政府采購供應商投訴處理辦法》第26條規定的黑名單制度，這一規定作為遏制虛假、惡意投訴舉報的利器已經在實踐中得到反復印證。未來，健全的信息共享機制或可有效封堵漏洞。

其次，明確濫用權利的認定標準與遏制方式。對長期、反復提起不以保護合法利益為目的的大量申請，依法不予立案。需要警惕的是，在認定濫用權利時應當從嚴掌握標準，要從當事人起訴數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有主觀惡意。

走協同之路

走出“通信管理局+基礎運營企業+增值電信企業”這個封閉管理的小圈子，向“屬地政府部門+通信管理局+互聯網企業”的開放模式轉型。從“一家管”到“大家一起管”，共同為網絡強國建設出力，為信息通信業持續快速發展排憂解難。

新技術手段

隨著互聯網加速向經濟社會各領域融合滲透，行業監管機構三定職責不斷增加。信息通信業是技術密集型的高科技行業，在現有監管隊伍不足，監管力量薄弱的背景下，加強技術手段建設已成為提升通信主管部門監管能力、創新監管模式的重要突破點。要想實現更精準更高效的監管，就要充分發揮云計算、大數據等技術手段在監管中的積極作用，充分利用技術手段獲取和分析數據，及時準確地了解市場發展動態，提高監管的針對性和有效性，進而大幅降低行政監管成本，緩解監管力量不足的現狀。

近年來，工信部高度重視“放管服”改革工作，在深化行政審批制度改革等方面做了大量工作，取得了階段性的成果和重要進展。下一步可考慮按照數據與業務分離、建設與使用分離的思路，推進系統間、部省間、部門間數據整合和按需共享，多措并舉、創新模式，加快新增職責所需技術手段建設，著力突破行業監管短板，有效提升行業監管能力。

道有因有循，有革有化，因而循之。在監管為民的宗旨下，暢通投訴舉報渠道、規范行政執法行為、降低行政復議和應訴風險是不斷探索的過程，需要與時俱進的發展眼光和開拓進取的創新思維。隨著依法治國戰略的深入推進，通信主管部門更要堅持用法治思維和法治方式破解監管難題，敢于執法、善于執法、嚴格執法、依法全面履行政府職能。