歐盟取消漫游費十年路尋求社會福利和經濟效益的平衡點

特約撰稿人|云晴

制定數據漫游門檻政策需要從社會整體資源的合理配置角度出發，利用好價格因素和非價格因素，真正實現對經濟一體化的推動。對于運營商而言，適應一體化需求、改變原有通過價格歧視獲得利潤的模式、尋求流量價值增長的新模式，已經成為不得不面對的課題。

電信行業作為區域一體化建設的戰略性、基礎性和先導性產業，在區域發展過程中扮演著重要的角色。電信資費需要根據區域一體化的需求做出相應的調整，以形成良好的發展環境。

究其本身而言，漫游費具備一定的調節因為區域差異所導致的服務成本不均的功能，但在實踐中又可能因為對用戶的使用透明度、使用信心造成影響而給區域經濟一體化帶來一些問題。這個問題也像很多公共管理所面臨的效率公平之間的平衡點選擇一樣，在技術操作層面存在不少問題需要解決。由于存在這些復雜的利益平衡問題需要解決，因此漫游資費的一體化進程顯得異常漫長。

追求經濟一體化發展的歐盟，很早就開始對漫游資費管理進行討論和政策實踐，我們可以通過觀察找到一些有趣的經驗。

漫漫十年路，漫游費終取消

在歐洲取消漫游費的討論開始得非常早。從2007年開始，歐盟先后9次下調跨國移動漫游業務的價格上限，推動移動漫游價格大幅下降。

2009年，歐盟電信委員會就開始嘗試對歐盟范圍內的漫游資費制定相關規范。在規范中，話音和短信漫游資費得到了封頂控制，數據資費標準卻絲毫沒有被提及。在漫游數據資費方面，封頂控制通常分成兩個部分：運營商之間的批發結算資費標準和運營商銷售給客戶的零售資費標準。歐盟電信委員經過與電信運營商的多次博弈，在運營商之間的批發結算資費標準方面實現了封頂控制——每兆數據流量（上行或者下行）資費標準為0.8歐元。但是這種批發結算的封頂限制并沒有傳遞到消費者手中，因為運營商銷售給客戶的流量資費是沒有封頂的。

OECD（國際經合組織）的研究顯示，2012年一些移動運營商開始推出了所謂的“漫游如家（RLAH）”服務——漫游用戶如同在歸屬區域一樣，不需要支付額外的費用。2012年后推出這一服務的有丹麥、法國、日本、盧森堡、瑞典、英國和美國等國的4家移動運營商，這些都是競爭比較激烈的國家。國家之間的漫游費用也隨著國際之間交往的頻繁、經濟一體化的進一步深入而提上了日程。虛擬運營商提供跨國的RLAH服務，也是國際漫游費下降的一個重要影響因素。

2013年，歐盟議會以534票對34票的懸殊優勢通過了歐盟委員會的草案：建立歐盟范圍之內統一的電子通信市場，并且取消漫游費。草案計劃從2015年12月開始停止收取漫游費。但這項草案實施所必需的立法步驟中，具體的舉措被會議否決。從2015年開始實施的新政策規定了分階段對漫游費用進行削減。作為具體的落實，從2016年5月開始原先對歐盟國家范圍內“漫游費用的上限管制”被“在國內資費基礎之上收取最大額漫游附加費”所取代，實際上就是通過提供類似于“漫游套餐”的方式降低了用戶的使用成本。

從歐盟針對漫游費的調整政策來看，在考慮國際漫游費水準的過程中有幾個重要的考慮方向：有效的市場競爭、消費者感知和利益保護、合理的價格水準。

以“推動漫游價格信息感知”為例進行分析，在這一方面，歐盟對消費者所應獲得的漫游資費信息提供、漫游服務資費上限、服務計費單位、自由資費套餐選擇權等進行了規定。這些規定確保了“信息感知”這樣的因素能夠得到有效落地。

2015年6月30日，歐盟宣布從2017年6月起全面取消成員國之間移動話音、短信和移動上網數據流量的漫游費，前后經歷了10年的政策討論、政企博弈、立法推動等歷程。據統計，截至2015年7月，歐盟移動話音、文字短信、移動上網流量漫游費均較2007年的市場價格下降了80%以上，其中移動上網流量漫游費降幅高達91%。

2017年6月15日起，歐盟地區取消手機跨國漫游費正式生效，同時通話和短信資費也實現下調。根據新法案，在歐盟成員國內打電話、發信息、上網將按原所在國移動運營商資費標準支付，不需要再支付漫游費用。

直接收入受損，新機遇亦在醞釀

短期之內，運營商可能會做出一些舉動以應對因為漫游收入下降出現的危機。例如，瑞典國家電信公司（Telia）副總裁菲利普·馬洛克就表示，批發價仍“相對較高”的情況下，公司準備停止其移動寬帶優惠包中的漫游服務。包括Telia在內，一些在北歐和波羅的海國家運營的電信企業甚至向歐盟申請“免收漫游費”新規的豁免權。因為歐盟規定，如果企業收入損失超過3%，有權申請免受新規制約——這個規定很有意思，體現了政策制定者的思考：不完全合理的政策對服務提供者過分的利益損害，最終有可能會轉嫁給消費者。

而根據瑞士信貸銀行今年4月發布的分析報告中的估計，取消漫游費可能給歐盟電信企業帶來2%-5%的收入損失，企業可能會提高基礎費率來彌補損失。這樣的損失，只有期待消費者在消費信心得到加強后，通過消費量增加帶來新的收入才能夠得到彌補。

2 0 14年歐盟推出統一電信市場（Telecommunications Single Market）時，歐盟委員會主席巴羅佐就說過：“打造歐盟統一通信市場的實質性步驟，最終是為了歐洲的戰略利益和經濟發展，為了電信行業自身，也為了歐盟內無法充分享受和公平使用互聯網及移動信息服務的公民。”而按照當時歐盟委員會的預計，該變革方案有望每年為歐盟帶來超過1100億歐元的GDP增長——電信運營企業能夠從中獲得多少收益，也會影響到這一政策落地的節奏和實際的力度。

在取消漫游費用之前，各個運營商可以根據實際的市場差異將不同國家的市場作為相對獨立的市場來開展運營，并通過漫游費來進行調節。在取消漫游費之后，運營商就必須把整個歐盟電信市場作為一個運營對象進行考慮，否則馬太效應可能會加劇，實力較弱的運營商將面臨嚴峻的境地。反過來看，如果在該特定范圍內不同地區間的資費水平差異不大，通信服務的成本變化不顯著，不同運營商之間的利益關系能夠得到很好協調，而且電信競爭比較充分，取消漫游費就會比較平滑。因為即使監管部門沒有要求，運營商也會為提升客戶服務水平或者提升自身競爭力而推出相應的產品包。

與此同時，歐盟也在尋找對電信運營市場替代性的解決方案，以消除取消漫游的相關障礙，達成單一數字市場的目標。歐盟委員會近日宣布，歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會就“WiFi4EU”無線上網計劃及其資金來源達成協議。這項計劃將計劃于2020年前在歐盟國家的6000～8000個城鎮的公園、廣場、圖書館、健康中心、博物館及其他公共區域提供免費的無線上網服務。如果這樣的公共服務成為現實，運營商網絡服務的一體化提供有望得到更多的緩沖余地。

尋找公共服務和經濟效益的平衡

盡管解決數據漫游的門檻問題能夠幫助解決區域一體化的問題，然而政策制定者還應該適當考慮電信服務“帶有福利性質的準公共品”的定位。在較多情況下，運營商除了提供公共服務產品、實現社會整體福利最大化，還兼具了完成企業績效考核目標的任務。因此一些決策需要從這兩個要求中找到合適的平衡點。

長遠來看，如果沒有相應的政策保障，一些不夠發達地區的用戶就有可能會承擔服務質量下降的風險。例如，歐盟2017年推出的新規就引入了保障性措施，以確保運營商能收回成本。根據新規，運營商可根據“合理使用原則”對“永久漫游”用戶收取一定的漫游費用。所謂“永久漫游”用戶包括兩類：一類用戶因為價格原因在本國長期使用別國移動通信運營商提供的電信服務，另一類用戶雖然長期在他國居住但仍堅持使用本國移動通信運營商提供的服務。這樣類似的舉措就能夠保證最初政策設計時的資源流向不至被濫用。其后隱含的觀點就是：運營商的資源保護其實最后就是消費者服務質量的保護，無論哪一個環節資源的濫用都會導致社會總福利下降。

前文討論中我們看到，數據漫游費在地區經濟差異較小的情況下實施起來相對容易。歐盟之所以漫游政策的推進歷經波折，其重要原因也在于此。因此國內即便通過技術快速實現了漫游政策的統一，還是需要尋求新的管理方式解決好地區經濟差異帶來的服務成本差異問題。否則的話，競爭秩序失控、本地資費政策手段失效等狀況都可能會出現，最終對客戶的利益造成影響。

總之，數據漫游門檻的政策制定還需要從社會整體資源的合理配置角度出發，利用好價格因素和非價格因素，真正實現對經濟一體化的推動。從運營商角度來講，適應這種一體化的變化，改變原有通過價格歧視獲得利潤的模式，尋求流量價值增長的經營模式轉型已經成為不得不面對的課題。