市縣“多規合一”實現路徑初探

胡能燦

文章編號：1672-5603（2018）02-001-4

摘 要 作者結合工作實踐，總結了當前推進市縣“多規合一”將面臨的難題，通過對實現市縣“多規合一”的路徑比較分析，指出“多規合一”實質上是如何處理經濟社會發展規劃與國土空間規劃關系的問題，提出“多規合一”是解決當前普遍存在的“規劃打架”等問題的一劑良藥，對推進市縣“多規合一”提出了政策建議。

關鍵詞 多規合一；“規劃打架”；實現路徑；國土空間規劃

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

A Preliminary Discussion on Implementation Approach of “Mutiple Planning Integration into a Map”in Cities and Counties

Hu Nengcan

（Yiyang Bureau of Land and Resources， Yiyang Hunan 413000）

Abstract： Combining with the work practice， the author summarizes the problems that "mutiple planning integration into a map"in cities and counties will face at present. Through the comparison and analysis of the way to realize the "mutiple planning integration into a map" in cities and counties， the author points out that how to deal with the relationship among the economic and social development planning and the land space planning in essence is the solution to the problem of "mutiple planning integration into a map" is the solution to the problem. At present， a good medicine that exists widely in “ contradiction among plans” is put forward policy recommendations for promoting the "mutiple planning integration into a map" in cities and counties.

Keywords： mutiple planning integration into a map； “contradiction among plans”implementation approach； Land space planning

0 引言

習近平總書記曾經強調，“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。作者認為，解決普遍存在的“規劃打架”等問題，“多規合一”是一劑良藥。同時，重點在“合”，關鍵在“一”。

“規劃打架”產生的根源在于我國縱向傳導不暢，橫向銜接不利的規劃體系。長期以來，基于不同法律規定和政策需要，我國逐步制定并形成了眾多不同類型、不同層級的規劃。據報載：我國各種類型規劃至少有83種，其中經法律授權的有20余種。這些規劃分屬于不同的行政部門。由于規劃主體、技術標準和編制辦法、實施手段和監督機制不同，導致各規劃中存在內容不協調、表述方式不一致、甚至相互矛盾等問題。“多規”的“分立”甚至“規劃打架”，導致開發管理混亂、土地資源浪費、建設成本增加、生態用地被蠶食，環境保護失控，削弱了規劃的嚴肅性和權威性，阻礙了城市的科學發展。

1 “多規合一”面臨的問題

在實踐探索中，仍有諸多問題制約著市、縣“多規合一”的發展：

1.1 管理部門不同，空間管理機制不順暢。

規劃分別由發改委、住建部、國土資源部制定，在行政關系上互不隸屬，在制定中“各自為政”，因而在執行時常出現內容交叉、“各彈各調”、矛盾沖突的情形。逐步形成了土地規劃與城建等規劃不相協調的“兩張皮”局面。同時，規劃編制、審批、實施的職能過于分散。發改部門負責綜合協調，但角度相對宏觀，難以解決空間合理組織的全部細節問題；住建部門最具專業技術實力，但側重物質空間建設，沒有統籌發展全局的職責；國土部門偏重強調耕地保護這個單一目標，與快速推進的工業化、城鎮化矛盾較為尖銳。規劃銜接以征求意見的形式進行，由于部門利益等原因，銜接不透、相互掣肘時有發生。

1.2 規劃理念不同，難以穩定實施規劃。

總體規劃是統籌全局的總綱要，關注總量、結構、就業、收入等發展性指標，強調發展優先，上下級規劃進行指導性銜接；城鄉建設規劃主要統籌建設行為，關注城市規模、人口集聚和公共設施等擴張性指標，強調建設優先，上下級規劃聯系相對松散；土地利用規劃主要統籌土地保護開發，關注耕地保有量和建設用地總量等約束性指標，強調保護優先，上下級規劃之間有嚴格的約束力。幾大規劃在指導思想、工作目標、空間范疇、技術標準等方面各不相同，給規劃融合造成了一定困難。按照各自規劃理念、方法編制形成的市、縣“多規”文本、圖件和附件，分別審批定稿后，剛“面世”就存在著內容不協調、期限不一致、邊界不扣合等“先天不足”的問題，執行過程中充滿了“擴張”與“約束”的沖突、“發展”與“保護”的矛盾、“近期”與“遠期”的抉擇。

1.3 編制依據不同，造成編制程序不規范。

從立項看，除幾大骨干規劃外，其余哪些編、哪些不編、由誰編、如何編，缺乏明確規定，隨意性強。一些部門將常規工作也列入規劃，導致效力不升反降。從編制看，尚無統一嚴格的法定流程，部分規劃缺乏科學民主決策，省略論證、評估、監督等環節，僅僅把規劃編制當成例行公事。從審批看，大部分規劃的審批主體不夠明確，為增強自身影響力，相互攀比、盲目提升審批主體層次的現象時有發生。在“多規合一”之前，地方普遍存在“一地各表”（即不同部門對同一地塊的地類、性質等按照各自需要分別表述）的情況，不影響控制指標的落實。如一個地塊，在國土資源部門的土地利用現狀圖上認定為耕地，建設占用時按耕地報批，但這個地塊可能同時被林業部門認定為林地，建設占用時同時報林業部門辦理林地占用手續。如上海市某地4.9萬畝耕地中，林地有1.4萬畝，占比達28.57%。

1.4 規劃期限不同，導致管理行為脫節。

在規劃期限上各個規劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉總體規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、生態環境規劃等多個規劃體系。不同規劃的服務對象和內容不一樣，期限相差很大。如城鄉總體規劃期限為20年，而國民經濟和社會發展規劃期限是5年，土地利用總體規劃的期限一般為15年。期限的不同導致起點數據不統一，分析與預測難以吻合。多個規劃由于管理部門、編制依據不同，造成編制、審批、實施、監督等規劃管理行為相互脫節。由于規劃理念、類型不同，規劃審批階段相互約束，經不同部門分別審批實施后才發現相關規劃區域融合程度不夠，不僅名稱不同，而且定義不一致、聯系不緊密、空間邊界不重疊，空間定位上難以做到“多規合一”。案例顯示，企業低效利用土地、擅自改變土地用途等違法違規用地行為，常常是地塊修建性規劃修改、建設工程規劃條件調整、規劃建設部門施工監管不到位所致。

1.5 審批機關不同，管理部門各自為政。

各個規劃涉及發改、國土、建設、市政等20多個部門，管理部門之間各自為政的情況，在很大程度上削弱了規劃的嚴肅性、一致性。一個項目落地涉及發改、國土局等20幾個部門的協調，流程包括項目立項、用地審批、規劃報建、施工許可、竣工驗收等兩百多個行政審批環節，各部門互為前置、來回調整、串聯審批，常常需耗時300-500個工作日，審批時限延至2-3年。

1.6 實施平臺不同，信息共享、部門協同難度大。

由于各部門實施規劃管理的信息系統不同，不在同一個空間管理平臺上開展工作，空間坐標系統和數據格式不同，規劃編制基礎數據、實施結果數據不能互聯互通，信息資源無法共享。這是建設項目少批多占、發改部門未經土地預審違規批準建設項目，以及住建部門違規發放建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證等問題發生的主要原因。由于規劃實施信息不暢通，不少涉地部門常常“不知不覺”地發生了履責不到位的問題。

2 “多規合一”應遵循的原則

從土地管理角度出發，作者認為，“多規合一” 應嚴守資源保護底線，充分發揮土地利用總體規劃的統籌管控作用，以第二次全國土地調查及連續變更的最新土地利用現狀為“底圖”，以自上而下逐級控制的建設用地規模、耕地保有量和基本農田保護面積等約束性指標為“底盤”，以永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界為“底線”，強化國家對資源開發利用和保護的整體管控。“底圖”和“底線”不難理解，但為何要以土地利用總體規劃為“底盤”？我們認為基于四方面依據。一是土規作為控制型規劃，發揮著綜合管控的作用，交易成本最低。在眾多規劃中，土地總體利用規劃的優勢相當明顯，如強覆蓋、綜合性、多尺度、約束性、統一的基礎數據等，這些都是無可取代的；二是與一般性資源相比，土地資源具有高外部性、不可逆性、異質性和用途專用性等特征，符合政府“管底線”的定位；三是從發展趨勢來看，國土空間規劃已成為市場經濟國家國土空間管治的通行做法和基本工具；四是國土資源部門的基礎數據齊全、信息化程度最高，底數最清楚、最齊全、最準確，并且規劃的實施最終要落到地上，以土地利用現狀和土地利用總體規劃相關數據為底盤，有利于“多規合一”的編制和實施。

3 “多規合一”的實現路徑

一個區域只有一個空間，一個空間理應統一規劃，這是“多規合一”毋庸置疑的現實基礎。然而，“多規合一”也并非包治百病的靈丹妙藥，它無法解決類似“一把手”規劃、“短命”規劃等問題。因此，當前我們務必要清楚，哪些是規劃的內部問題，哪些則根本不是規劃的事情，給“多規合一”減減負。

“多規合一”后是什么樣的規劃？現階段應當先構建一個基礎共通、內在協調、具有彈性的規劃體系，然后逐步向一本規劃過渡。具體來說，就是要發揮其空間規劃技術能力和“定坐標”的功能，其余多個規劃各司其職，更加強調經濟社會發展規劃“定目標”、土地利用規劃“定指標”、環保規劃“定底線”等核心規劃內容。

4 建議

4.1 統一法律保障，從長遠和全局的角度優化國土空間開發格局。

要把“多規合一”工作納入法治化軌道予以推進，通過立法形式將其確定下來，持之以恒地加以落實。各地也可以先出臺相關的條例、準則，確保規劃的貫徹實施。同時，從長遠和全局的角度優化國土空間開發格局。

4.2 統一土地利用，以綜合承載力和發展目標引導產業土地配置。

明確規定市縣土地利用權力。嚴格落實已編修的土地利用總體規劃，完善本級土地利用管理及市場動態監測監管系統。嚴格執行轄區內土地用途管制和規劃管制，確保區域內耕地總量動態平衡。同時，在土地綜合承載力范圍內進行土地配置是實現可持續發展的技術，也是進行規劃的前提，當前的城市規劃和土地規劃必須在土地配置上協調一致。同時，土地資源的優化配置能為產業發展提供物質空間，因此土地利用結構又必須附符合產業發展和結構優化的目標，在對土地供需狀況進行系統分析的基礎上，合理組織土地生產力分配和布局，促進產業發展。

4.3 統一產業布局，挖掘國土潛力，拓展生態空間。

李克強總理強調，“興城首先要興業”。推進“多規合一”，就是要摒棄單純建城的做法，始終貫穿產城融合的理念。為此，要堅持“規劃銜接、突出特色、發揮優勢、集群集聚”的原則，揚長避短，優勢互補，優化產業布局，推動形成更為科學、更為明晰、更為緊密的產業分工協作關系，避免因行政壁壘造成的遍地開花、同質化競爭和資源的低效利用。同時，要通過集約利用土地挖掘國土空間潛力。并且要全面培育生態空間，提高生態質量。

4.4 統一社會政策，以簡化行政審批為契機服務重大項目開發。

目前發展規劃、土地規劃和城市規劃審批程序繁瑣，時間較長，動輒數年才能批準通過。要實現“多規合一”，還需要在管理上實現創新，建立一個統一的審批流程和規劃用地管理的辦事規章，簡化行政審批事項，省略不必要的辦事環節。與此同時，針對地區發展有重要社會經濟意義的項目，在充分做好前期可行性論證的基礎上，規劃審批可以考慮開通綠色通道，以提高行政運行效率和公共服務水平。

4.5 統一生態環境保護，以保護耕地資源為核心優化農業發展格局。

要堅持底線思維，科學劃定永久基本農田保護、生態保護、城市開發邊界三條紅線，優化生產、生活、生態“三生”空間。實施最嚴格的生態環境問責制，加大生態環境保護在領導干部綜合考核中的權重，與干部的選拔、任用和激勵結合起來。推進耕地占補平衡，堅守耕地紅線，繼續實施最嚴格的耕地保護制度，在相同質量耕地占補達到平衡以及非占不可的前提下審批耕地的用途改變，保持耕地總量不減少。完善耕地保護制度，提高對基本農田建設財政扶持力度，加大對各類違法侵占農田的打擊力度，做到各類建設用地盡量不占耕地和少占耕地。根據土地肥沃程度、自然條件和畝產量等設立農田等級制度，按照農田的等級對違法占地和違法毀地進行程度不同的責任追究。

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