政府購買體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計及路徑研究

羅 旭，苗向軍

（1.天津大學(xué)體育部，天津 300072；2.北京體育大學(xué)，北京 100084）

與西方國家不同，中國政府購買服務(wù)的產(chǎn)生除了海外的示范效應(yīng)，更重要的是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下應(yīng)運而生的（呂納，2013）。作為實現(xiàn)政府職能“市場化”的有效路徑，在國家頂層設(shè)計的指導(dǎo)下 ，政府購買體育公共服務(wù)快速從國家層面擴散至各個省市、地區(qū)等，截至2017年底，我國已經(jīng)有上百個城市相繼出臺了政府購買服務(wù)的政策文件，領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、文化和城市規(guī)劃等 。但是，隨著改革激情的漸漸平復(fù)，被認(rèn)為具有諸多優(yōu)勢的政府購買公共服務(wù)，卻并沒有在實踐中平衡展現(xiàn)這些優(yōu)勢，有些領(lǐng)域甚至暴露出公共資源的浪費、公共服務(wù)劣質(zhì)低效、腐敗滋生等現(xiàn)象 。2013年9月30日，國務(wù)院公布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出了到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度。國家體育總局的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確了“逐步構(gòu)建多層次、多方式的體育服務(wù)供給與保障體系。本文主要運用文獻研究法，基于對政府購買體育公共服務(wù)的“何為”與“為何”的理解，匯總了現(xiàn)階段頂層設(shè)計的核心內(nèi)容并對其操作解決路徑給予相應(yīng)的探析，以期對體育公共服務(wù)中“政府購買”中國模式的理論與實踐研究提供可借鑒的思路與操作方法。

1 政府購買體育公共服務(wù)：何為與為何

政府購買體育公共服務(wù)“何為”，是有關(guān)政府購買內(nèi)涵的詮釋，主要從責(zé)任政府屬性的維度，從責(zé)任政府的價值訴求，對政府購買體育公共服務(wù)進行解讀；政府購買體育公共服務(wù)“為何”，是從政府功能屬性的維度，從政府治理的目標(biāo)對政府購買體育公共服務(wù)進行解讀。

無論是國內(nèi)研究還是西方觀念，已經(jīng)達成共識，即政府的責(zé)任源于其掌握公共權(quán)力，因此，政府必須負(fù)有社會責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神的。有效政府作為一種價值理念，既是一種政府理念，又是一種制度安排。作為一種理念，政府要積極回應(yīng)社會和公眾的需求；作為一種制度選擇，政府要始終保持著制度的先進性和有效性。政府購買公共服務(wù)是“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序”，如“合同外包、公私合作、補助或憑單等”，“交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用 ”。“制度化、競爭性、獨立性”成為體育公共服務(wù)供給中，責(zé)任政府的重要特征，也是政府改革面臨的一項重要任務(wù)。競爭是前提，制度是基礎(chǔ)。在政府購買體育公共服務(wù)中，責(zé)任政府的職能就是通過制度設(shè)計，將權(quán)力分配給相關(guān)的社會主體，尤其是將經(jīng)濟和社會權(quán)力還給市場和社會，并在“法治”的前提和框架之中，連續(xù)而穩(wěn)定地向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也就是政府購買體育公共服務(wù)的“何為”。

從政府功能屬性的維度來解讀政府購買體育公共服務(wù)，第一個層面在于可以應(yīng)對隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民收入水平的提高， 日益“多樣化、復(fù)雜化的社會公眾需求”，擴大服務(wù)的有效供給。第二個層面在于應(yīng)對公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”所產(chǎn)生的“政府財政危機與債務(wù)風(fēng)險”，從無限政府向有限政府、企業(yè)家政府、競爭性政府的轉(zhuǎn)變，與社會組織構(gòu)建平等互贏的“伙伴關(guān)系”，“重塑政府”的主導(dǎo)模式。這既是政府購買體育公共服務(wù)的“為何”，更是我國政府通過購買體育公共服務(wù)，建立服務(wù)型服務(wù)政府的主旨所在。

2 當(dāng)前我國政府購買體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計

頂層設(shè)計，顧名思義，就是最上位的設(shè)計、最反映本初意圖的設(shè)計、最具有指導(dǎo)意義的設(shè)計、最具有原則性的設(shè)計、涵蓋性最強的設(shè)計、能指導(dǎo)所有下位設(shè)計的設(shè)計，是有了這個設(shè)計后面的一切設(shè)計就有邏輯，就水到渠成的根本性設(shè)計 。 習(xí)近平同志在關(guān)于全面深化改革的權(quán)威論述中也明確指出，“制定改革頂層設(shè)計，就是要系統(tǒng)總結(jié)30多年改革經(jīng)驗，分析改革內(nèi)外環(huán)境，科學(xué)謀劃總體規(guī)劃，提出改革的基本方向、總體目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式，進而制定相應(yīng)的總體實施方案、路線圖和時間表” ，

政府購買服務(wù)作為政府提供社會福利服務(wù)的一種創(chuàng)新形式，是推進我國由計劃經(jīng)濟時期“政府直接包辦統(tǒng)攬”到“引入競爭機制”政府、市場、社會相結(jié)合，走市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路的行政管理體制改革的積極探索， 是完善“政府—企業(yè)—社會”三元結(jié)構(gòu)的理性選擇， 是提高社會福利服務(wù)效益的內(nèi)在要求。政府購買體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計，就是對政府購買體育公共“何為”的制度呈現(xiàn)。

2.1 體育公共服務(wù)政府購買“公共價值優(yōu)先”的價值導(dǎo)向。

無論是從黨的十六大到十九大的“效率優(yōu)先，兼顧公平”到“初次分配注重效率，二次分配注重公平”， “在初次分配和再分配中都要處理好效率與公平的關(guān)系”，“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”，以及“堅持以人民為中心”。可以看出，從國家層面一直秉承著“公共價值優(yōu)先”的價值導(dǎo)向，在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，也不例外。但是現(xiàn)實中，體育公共服務(wù)的總量不足、結(jié)構(gòu)不平衡一直是體育公共服務(wù)供給中的主要矛盾，推進全社會成員間、不同地域、地區(qū)間、城鄉(xiāng)等體育公共服務(wù)均等化是政府工作的核心和長期重要任務(wù)。

2.2 制度化、競爭程度和獨立性成為政府購買服務(wù)體系穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的動力機制。

與計劃經(jīng)濟、集權(quán)主義時代不同的是，“政府購買體育公共服務(wù)”是國家將政府職能范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)移給社會，將市場化機制引入體育公共服務(wù)體系以提高財政資金的使用效率，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量，體現(xiàn)的是一種將政府權(quán)威制度與市場交換制度功能優(yōu)質(zhì)互補的復(fù)合制度安排 。一方面，歷史反復(fù)證明，僅靠政府工作人員的道德信念難以保證公共權(quán)力不被濫用，只有依靠法律和制度才能有效地予以約束；另一方面，各個主體間的關(guān)系是獨立還是依附，決定了政府是否能夠正確分辨利益受損的主體，尤其是當(dāng)面對利益沖突時，政府是否能夠積極采取措施加以應(yīng)對，以建立與各利益主體間“真正的”伙伴關(guān)系。因此，制度化、競爭程度和獨立性是提高政府資源的利用效率，形成政府購買良性運行的有效機制。

3 實施路徑

3.1 將政府購買工作的績效評估上升到制度層面及法律層面。

一項制度的實行與推廣往往受制于社會、政治、經(jīng)濟、文化等多方面因素的影響。中國政府的購買制度有效性顯然與西方國家存在著本質(zhì)的差異，歐美國家的經(jīng)驗還不完全適用于現(xiàn)階段的中國，如價值理念、成熟的社會力量、盈利權(quán)、購買領(lǐng)域類型、財政支出結(jié)構(gòu)特別是投入與監(jiān)管的成本與收益等都是要規(guī)避政府購買體育公共服務(wù)中“市場化風(fēng)險”的重要因素。當(dāng)前體育公共服務(wù)，一方面在體育公共服務(wù)中，政府職責(zé)邊界不清，服務(wù)內(nèi)涵模糊；另一方政府管得過細(xì)過多，過度介入，社會與市場空間狹小，多中心治理格局難以形成。行政審批、稅收補貼等未能很好落實，社會與市場進入動力不足運作艱難。這些都急需要上升到制度層面及法律層面，從有效實施頂層設(shè)計理念的有效路徑之一。

3.2 構(gòu)建民眾的需求和多方群體利益表達機制。

到2020年，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)制乃至政治改革的關(guān)鍵階段，不同主體的體育需求將出現(xiàn)全面而深刻的變化，提升國民健康素質(zhì)、滿足國民精神文化需求、增強社會活力等賦予了體育公共服務(wù)的新內(nèi)涵，構(gòu)建民眾的需求和多方群體利益表達機制，對政府購買體育公共服務(wù)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要

4 展望與結(jié)論

體育公共服務(wù)作為經(jīng)濟增長新亮點、產(chǎn)業(yè)升級新載體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新高地，已然成為推進供給側(cè)改革的重要抓手。體育公共服務(wù)政府購買職能轉(zhuǎn)型的背景是改革開放的國際接軌，向西方發(fā)達國家學(xué)習(xí)而成，但學(xué)習(xí)的結(jié)果卻是五花八門 。究其原因，則與我們的社會、經(jīng)濟、政治等影響密切相關(guān)。樹立理念，把握重點，保證各項工作‘按圖施工’是政府購買體育公共服務(wù)體系頂層設(shè)計的意義所在。