公眾參與自然災害應急救助的影響因素研究

陳迎欣，張凱倫，安若紅

(哈爾濱工程大學 經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱　150001)

一、問題提出

近年來，地震、干旱、洪水、臺風、暴雨等自然災害頻發己成為制約中國經濟發展的重要瓶頸，也成為影響中國政治、經濟和社會穩定的重要因素[1]。政府作為減災救災的主體，現有的能力不足以滿足自然災害帶來的巨大減災救災需求，而且也不能滿足應急管理體系適應能力提高的需要[2]。2016年3月10日，國務院頒布《國家自然災害救助應急預案》，提出“政府主導、社會互助、群眾自救，充分發揮基層群眾自治組織和公益性社會組織的作用”，使有效利用公眾力量參與應急救助從而降低社會經濟損失和人員傷亡，成為應急管理領域的一項緊迫任務[3]。當將目光聚焦于公眾參與自然災害應急救助問題時，必然要思考的一個問題是：影響公眾參與的因素有哪些?只有準確、全面地把握公眾參與自然災害應急救助的影響因素，才可能更有針對性地找尋到提升參與有效性的具體路徑。

公眾參與是指社會群眾、社會組織、企事業單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。自然災害應急救助指在自然災害發生期和后期為災民提供的貨幣、實物、救援和服務方面的救助。目前，國內外公眾參與應急管理的研究主要集中在協作關系、組織結構及溝通交流機制方面。

在協作關系上，美國學者托馬斯論述公民參與公共決策的重要性[4]；William提出除了建立應急管理署FEMA與地方的合作，還需要調動志愿者、非營利組織等多種力量[5]；?zdamar等對包括物資倉庫、營救小組、運輸網絡、指揮中心的多階段多目標救災物資協作配送進行研究[6]；Werner基于面板數據從聲譽、政治和金融三個維度分析企業參與公共決策的影響因素[7]。楊善林等基于利益相關者理論分析了應急管理中多元主體的行動動力及其參與機制[8]；張輝等認為突發事件需要預案間的協調接口和部門間的協同應對，形成跨地域、跨領域、跨層級組織協作模式[9]；李從東等通過應急平臺對任務驅動的應急虛擬組織協作過程進行建模[10]。

在組織結構方面，學者Koppenjan提出涉眾系統的建議，即由多個參與人構成社會網絡，參與人之間并不存在穩定的關系，也不依賴于某種等級體系的約束[11]；博克斯從公民、政府代議者和公共管理職業者的角色變化出發，提出新型治理理論[12]；kapuku從微觀—中觀—宏觀分析政府和公眾的互動層次關系，淡化了組織之間的界限，方便組織更好地合作[13]；Voss等提出“公民小組”作為一個家庭參與方式參與危機治理[14]；梅強等借助演化經濟學和交往支付矩陣分析小企業員工安全參與行為演化規律[15]；池宏指出對公共危機的處理包括政府在內的各參與主體必須是以合作的狀態進行資源交換[16]；薛瀾主張從優化治理機制法律環境、建立權責分配體制、促進國際合作等方面促進多元主體參與危機管理[17]；陳安等指出現行舉國救災體制存在的問題，提出重建救災社會參與機制[18]；袁宏永等提出包括戰區、區域和網格三種協同形式的多層級應急救援力量協同的方法[19]。

在溝通交流機制方面，安斯坦提出公眾參與階梯理論；格拉伯從溝通的角度探討了政府官員與公民之間的互動往來是非常重要的；Carusont等提出在地方層面建立區域應急管理合作組織，促進政府間在信息共享、備災、應對和恢復等應急管理方面的合作[20]；Parker等認為政府組織結構碎片化導致了政府部門間在信息共享和溝通中存在條塊分割和障礙等問題[21]；Cent等基于案例及定性方法，根據參與者的特點分析個人參與環境保護的方式和程度[22]；汪壽陽在民眾危機應對能力研究中提出對公眾進行危機教育、危機訓練等提高公眾的危機意識[23]；徐玖平等指出建立信息共享和公開制度，建立災后NGO與政府合作的綜合集成模式[24]；張成福指出需要整合各級政府、各種組織乃至整個社會的力量，在構建危機管理溝通機制中加強與民眾的溝通[25]。

通過對文獻的整理分析，發現公眾參與應急管理的研究取得了一定的成果，但還有進一步深入討論和探索的空間，主要體現在以下幾個方面：首先，公眾參與在立法、公共決策、城市規劃及環境管理等研究領域取得了大量成果，但是公眾參與應急管理的研究剛剛起步，尤其2016年新《國家自然災害救助應急預案》出臺后，公眾參與應急救助這一課題才被各界人士所重視，因此需要進一步豐富研究內容和方法；其次，公眾參與并沒有形成一種制度，有關公眾參與的研究比較零散，沒有強調公眾參與應急管理是一個開放互動、統一協調的系統；最后，對于公眾參與層次、參與方式、參與程序、參與結果等也有相應的文獻，如何對現有國內外文獻進行去粗取精，針對自然災害應急救助的特點，并結合大量的實際數據和具體案例，識別公眾有序參與的影響因素，為公眾參與應急救助提供有效的引導是具有理論和實踐意義的課題。

在此背景下，本文以系統論為研究視角，嘗試離析出這些影響因素，并對其加以分析和歸納。研究有助于構建以公眾自愿、公開、充分、有效參與為基礎的多主體通力合作的自然災害應急救助體系，充分實現各主體所擁有資源的有效整合及優化配置，實現公共利益最大化的“善治”效果，從而最終實現自然災害的網絡治理模式。

二、理論分析與研究假設

對公眾參與自然災害應急救助的影響因素進行探討時，為了尋找到對這些影響因素進行全面、深入分析的方法，可以將其視為一個系統，即把這些影響因素當作以一定結構形式聯結構成的對公眾參與應急救助預期目標實現程度具有影響功能的有機整體。根據系統論原理，將公眾參與自然災害應急救助的影響因素分為參與自系統和參與他系統。參與自系統包括公眾的參與意識、社會組織的組織能力、公眾受到的相關教育和自身能力。參與他系統包括政府部門的重視程度、經濟情況、法律保障及媒體宣傳。具體的因素細化和分析如下所示。

(一) 經濟條件影響主體參與意識和能力素質

應急救助所需要的食品、帳篷等物資，挖掘機、車輛等設備，以及藥品醫療器械等直接和經濟掛鉤。只有經濟發展才會有更多的人力、物力、財力投入，同時有更多的資金投入對公眾應急救助的教育培訓、應急演練等，使公眾應急救助更有序和有效。因此本文假設：

H1：經濟條件對公眾的參與意識有正向影響；

H2：經濟條件對公眾的能力素質有正向影響。

(二)政策法規影響主體的參與意識和能力素質

實踐證明，公眾參與應急救助缺乏自覺性和主動性，盲目性高、技能和組織化程度低等問題比較突出，公眾參與的作用難以充分體現。“有序”一詞成為應急救助的關鍵詞之一，要想最大限度地調動公眾有效有序參與應急救助，就要有政策法規的規范和制約，有了相應的法律法規的制約，公眾的參與能力和自身的道德素質也會受到影響。同時，政府的鼓勵政策能夠引起公眾的重視，對公眾參與提供支持和保障，最大限度地調動公眾的積極性。因此本文假設：

H3：政策法規對公眾的參與意識有正向影響；

H4：政策法規對參與主體的能力素質有正向影響。

(三)參與主體成長影響主體的能力素質和參與意識

公眾參與主體在成長過程中所受到的教育培訓和其以后處理事務的能力素質有著密切的聯系，比如大量志愿者無序奔赴災區救援造成交通擁堵，影響正常救援車輛運送救援物資；救援技術不當導致救援人員本身的遇難、受傷等，這些都是由于公眾缺乏應急救助的相關知識，需要公眾主體的能力素質提升。因此本文假設：

H5：參與主體成長對主體能力素質有正向影響；

H6：參與主體成長對公眾參與意識有正向影響。

(四)媒體促進影響公眾的參與意識和能力素質

網絡、手機等新媒體正在快速發展，網絡媒體對應急救助的知識宣傳教育將會在公眾主體成長過程中起到積極的影響作用，影響參與主體的價值觀、參與意識，促進公眾參與自然災害應急救助的能力素質增長。因此本文假設：

H7：媒體促進對公眾主體自身能力素質有正向影響。

(五)公眾的參與意識影響公眾的參與行為

在生態文明建設領域的公眾參與研究中，王越、費艷穎指出公眾參與意識的強弱將直接影響公眾參與的程度和范圍，并提出要多層次加強公民參與意識培育[26]。公眾的參與意識會使公眾產生參與行為，同時公眾的參與意識能夠激發公眾參與自然災害應急救助的心理期望。基于此，本文假設：

H8：公眾的參與意識對其參與行為有正向影響。

(六)參與主體的能力素質影響參與行為

很多學者研究了素質能力對組織的影響，馮新新認為管理者的素質能力決定了組織管理工作的好壞[27]，可見組織或者機構的能力和素質對其行為有積極影響。公眾主體的能力素養將直接影響公眾整體的參與行為。因此本文假設：

H9：參與主體的能力素質對其參與行為有正向影響。

三、研究設計

(一)模型構建

本文的模型共包含七個潛變量，其中有四個上游變量、兩個中介變量和一個下游變量。根據變量的分布本文繪制出模型潛變量概念模型圖如圖1所示。潛變量概念模型圖是結構方程模型的核心部分，概念模型圖的構建為下文的研究提供了依據。

圖1　初始概念模型圖

(二)量表設計

為保證問卷問題描述的準確性，本研究通過前期廣泛閱讀文獻、實地訪談和預測試，并根據本文研究目的對每個題項進行仔細推敲和修正。因此，可以認為本研究具有良好的構思效度與內容效度。問卷共分為兩部分:第一部分是被調查者的個人背景情況，具體包括性別、年齡、民族、受教育狀況、所在城市、工作領域、專業領域；問卷第二部分是公眾參與自然災害應急救助的影響因素調查。本文設計的調查問卷采用的量表方法是經典的Likert五點量表法。具體量表如表1所示。

表1　量表設計

(三) 數據取樣的對象選取

本文的調查問卷主要采用網上(問卷星)問卷和實地調研問卷結合的形式。2016年3月至5月及6月至8月期間分別進行網上和實地發放兩批問卷，對兩次回收問卷進行差異性分析未發現顯著性差異。網上發布的問卷根據自然災害類型、地理位置和危害程度選擇中國自然災害多發的省市，樣本分布在北京、天津、湖南、四川、西藏、廣東、河南、山東、福建、青海等共30個省市，共發送問卷350份。另外一部分的數據來源則是通過訪談等形式的紙質問卷，該問卷主要發放對象是黑龍江省的哈爾濱、齊齊哈爾、大慶、雞西、牡丹江、綏化共6個市，發放問卷150份，訪談對象是社區公眾、非盈利性組織、企事業單位負責人、社會團體。

(四)問卷的發放和回收

兩次發放共500份問卷，回收487份問卷，剔除18份無效問卷(問卷損壞或者問卷信息不完整)，最后有效回收的問卷為469份，達到問題數目的5～6倍的要求，本次問卷調查的回收率為97.4%，去掉無效問卷后的問卷有效回收率為93.8%。樣本回收數據統計情況如表2所示。

表2　樣本數據統計表

四、數據分析與結果

(一)數據信度分析

本文采用SPSS21.0對數據進行信度分析，分析結果如表3所示。從表格中可以看出克朗巴哈α系數(Cronbach Coefficient)值均大于0.7，說明潛變量的測量項具有較高的可靠性，可以進行深入的研究和探討。

從表3中可以看出主體成長、媒體促進、能力素質、政策法規、經濟條件、參與意識和參與行為的Cronbach’s α系數值分別為0.876、0.830、0.923、0.885、0.874、0.861、0.931，α系數均大于0.7，表明此問卷數據有較高的可信度和穩定性，變量內部的有較高的一致性。

表3　信度分析表

(二)數據的效度分析

通過SPSS21.0中所提供的驗證性因子分析(Confirmatory Factor Analysis:CFA)來檢驗量表的效度。通過CFA對問卷的構面進行分析，測量項的因子負荷系數大于0.45則表示有很高的效度，低于0.45的問項，則需要對問項進行調整或者刪除以保證測量項的效度。具體因子分析結果如表4所示。測量項的因子負荷系數大于0.45，有很高的效度。

表4　效度檢驗表

(三)模型參數估計和假設檢驗

本文的參數估計方法采用最為廣泛使用的最大似然估計法。參數估計初步得出的估計結果如表5所示。數據結果分析中可以明顯看出關于經濟條件的路徑的P值都大于0.05，經濟條件和能力素質、經濟條件和參與意識兩條路徑沒有通過顯著性檢驗，需要調整。

表5　路徑回歸系數

注：***表示在0.01水平上顯著

從表5中的顯著性水平中可以看出經濟條件和參與意識、經濟條件和能力素質之間的路徑不顯著，原假設不成立；其余假設皆通過顯著性檢驗，假設成立。具體路徑假設情況如表6所示。

表6　假設檢驗表

注：***表示0.01水平上顯著

(四)模型的擬合和修正

本文采用的擬合指標為卡方(X2)、自由度(df)、X2/df、NFI、IFI、TLI、CFI。初始擬合度指標如表7所示。

表7　擬合指數表

從表7的擬合指數可以看出，X2/df>3，NFI、IFI、TLI、CFI的值均小于0.9，模型的擬合度不高，需要對模型進一步調整。根據Modification Index中的MI值進行模型的修正后，各項指標均達到指標要求值。各項修正后的指標如表8所示。

表8　調整后擬合指數表

模型經過調整和修改后，具體的路徑關系及路徑估計參數值如表9所示，調整后的模型如圖2 所示，數據表明經過調整和修正，該理論模型具有很好的擬合度和可行性，可以進行模型的結果分析。

表9　模型調整參數估計表

注：***表示0.01水平上顯著

圖2　修正模型路徑圖

(五)結果分析

各個變量之間標準化直接影響(Standardized Direct Effects)見表10，標準化間接影響(Standardized Indirect Effects)見表11，標準化總效應(Standardized Total Effects)見表12。

表10　標準化直接影響

表11　標準化間接影響

表12　標準化總效應

從上述的結果分析中可得出：公眾參與主體的參與意識對公眾主體的參與行為有顯著正向影響，標準化影響系數為0.700；公眾參與主體的能力素質對公眾參與行為有正向影響，標準化影響系數為0.204。由此可見，參與意識更能促進公眾主體的參與行為，相關行政部門或者相關組織等應當注重培養參與主體的參與意識，同時對公眾參與的能力素質不能忽視。兩者要有側重，各有重點地進行培養。

影響參與意識的因素主要有主體成長和政策法規。這兩者相比，政策法規對參與意識有較大的影響，其標準化影響系數為0.824，主體成長這一因素對參與意識的標準化影響系數為0.245。因此，政策法規更能促進公眾參與應急救助的意識，這些政策法規具有強制性和保障性，保證對公眾自身的利益保障、應急救助的程序化，以及對公眾參與主體的強制教育等，這些將直接刺激公眾主體產生參與意識。相對于政策法規環境，公眾主體成長過程的影響力較弱，但仍然對參與意識有正向影響，所以相關部門需注重對參與主體的發展給予足夠的教育指導和保障。

媒體促進和政策法規對主體能力素質有積極的正向影響。政策法規對主體能力素質的影響力比媒體促進影響力大。另外，增強公眾參與應急救助能力素質還必須以媒體促進為輔，這樣才能最大限度地提高公眾參與應急救助的效率。

五、結論與啟示

本文的研究得到以下結論：(1)經濟條件和主體成長、媒體促進、政策法規是一種相互促進的關系。(2)主體成長和相關的政策法規、主體成長和媒體促進之間是共進退、共變的關系。(3)媒體促進和政策法規之間的共變性較強，說明媒體的促進作用和相關政策法規的完善呈現出顯著的相互作用、相互促進的關系。因此，得到以下啟示。

(一)重視并促進經濟發展

自然災害應急救助參與主體的積極響應，需要應急救助設備保持能用性和先進性，更需要相關政策法規的約束和激勵，這些需求的滿足需要有足夠的經濟實力。因此，政府部門應該注重經濟發展，在強大的經濟實力的支持下，對公眾的應急救助相關教育及應急預案演練等基礎設施的投入也會隨之加大，應急救助的條件和氛圍越來越好，公眾參與必然會達到事半功倍的效果。

(二)完善相應平臺建設

首先，將應急救助公眾參與的重要性和積極意義進行廣泛宣傳，使應急救助相關知識深入人心，并進行相關實習和演練，同時進行一系列的情感、物資等激勵，使公眾做到有序救助。其次，進行公眾參與應急救助的行政管理建設和政策法規建設，建立相關的管理和監督部門。同時相關行政部門制訂相關政策法規，提出相應的激勵和懲罰措施來保證公眾參與的義務性和責任性，加強公眾參與積極性。最后，成立綜合服務機構。公眾參與自然災害應急救助過程中，主體之間的信息交流往往會由于種種原因不能夠順暢進行，因此該部門的成立有利于各個參與主體之間的信息交流和溝通，達到良好的配合度。

(三)重視參與主體的成長和發展

第一，非政府組織的成長和發展。目前，非政府組織內部的組織結構和經營資金流轉等方面存在不足，因此行政部門應該加強對非政府組織的財政支持，培養非政府組織的管理經營能力和應急救助的技能，幫助優化非政府組織的內部組織結構。第二，行政主體的成長發展。一是省市部門要定期舉行部門內部和部門之間的培訓項目，加強行政主體的參與能力和激發行政主體對應急救助的重視，這樣才能以身作則號召社會公眾的積極參與；二是以部門為單位，成立應急救助教育培訓負責小組，進行應急救助實踐和演練，促進行政主體的參與動力。第三，專業人員的成長和發展。醫療、搜救、環境等專業人員的參與提高了自然災害應急救助的效率，應該加大培養專業人員，提升應急救助相關專業人員的能力素質。第四，群體大眾個體的成長和發展。個體的能力素質和參與意識應該從小學教育入手，直至大學教育階段都應該接受相關知識的熏陶。教育機構應該設置相應的課程，并定期舉行演習活動。

(四)提高媒體的促進作用

行政部門應充分利用新媒體的優勢，開發并加強媒體對應急救助的傳播和防災演練知識的推廣。新媒體不僅有消息的傳遞作用，還有監督作用，監督行政部門的職責任務執行情況、公眾主體應急救助教育培訓及演練情況。此外，行政部門對應急救助詳細的策劃信息、資金調動信息、各組織機構的任務分派信息等在各大媒體中公開公布，增加行政部門的信任度，保證應急救助的順利進行。