淺析國外檔案事業管理體制及啟示

潘秀明

世界各國由于國家結構形勢、社會政治制度、歷史和文化傳統以及檔案學理論體系的不同，其檔案事業管理體制也不同。各國所執行的檔案事業管理體制是一個國家規范管理本國的檔案事業的集中體現，對檔案事業發展起著引領的作用。

一、國外檔案事業管理體制概述

縱觀當今世界的檔案事業管理體制，主要存在著兩種模式，一種是集中式，還有一種是分散式，實行集中式檔案事業管理體制的國家有法國、中國、俄羅斯等；實行分散式檔案事業管理體制的國家主要有美國、英國、瑞士等。下面以法國和美國為例，闡述這兩種不同的管理體制模式：

（一）法國的檔案事業管理體制概述。法國是國際檔案事業的開創者，首創了集中式的檔案管理體制。法國的檔案事業有著悠久的歷史，在世界檔案界中具有重要的地位，而且法國對世界檔案事業發展史貢獻突出。法國實行的集中式的檔案事業管理體制是在近代法國檔案工作的不斷改革中創立起來的。法國的檔案機構既有檔案事業管理機關，又有完整的國家檔案館網，遍及中央到地方，所以說法國的檔案機構體系是比較完整的。法國的檔案機構由兩種系統構成。它們分別是國家檔案機構系統和非國家檔案機構系統。國家檔案機構包括法國檔案局、國家檔案館、各省檔案館、市鎮檔案館、社區檔案館等組成。非國家檔案機構不隸屬于國家檔案局，包括主管機關檔案館、科學文教機關檔案館、教會檔案館、企業、公司、財團檔案館等。

1970年，法國正式建立了世界上第一個真正具有國家意義的綜合性檔案館，作為法蘭西共和國中央級檔案館，同年頒布《關于成立行政區檔案館的法令》，建立地方檔案館體系，1974年，法國國民議會頒布了檔案工作的第一部根本大法《穡月七日檔案法》，這也是世界上第一部專門的檔案法。1884年成立法國檔案局，法國國家檔案局是文化部的下屬機構，它最早是隸屬于教育部的。法國國家檔案局負責監督和指導國家及地方檔案館的工作，全國的檔案事業和檔案工作都由它來掌管。

從1796年開始，法國開始建立省檔案館，目前數量已達到近百個。由于法國擁有數量眾多的市鎮，因此，法國有龐大數量的市鎮檔案館。法國許多重要的機關，例如國防部和教育部等部門都先后建立了永久保存檔案的檔案館。到目前為止，法國只建立了法國檔案局作為法國的最高檔案事業行政管理中心，負責監督和指導中央及地方的國家檔案館工作。所以說，法國集中式的檔案事業管理體制具有單一型的特點。

（二）美國的檔案事業管理體制概述。美國實行中央集中而全局分散的分散式的檔案事業管理體制。聯邦政府機構只負責聯邦政府的檔案工作，對地方的檔案事務及檔案機構沒有監督、指導和管理權。美國各州的檔案機構設立由各州自由決定，所以美國各類檔案館沒有橫向的業務聯系也沒有縱向的隸屬關系。美國有三種不同性質的互無統屬關系的檔案機構：聯邦政府檔案機構、州縣市檔案機構、公私企事業檔案機構。受美國人的法權觀念的影響，檔案是私人或團體的私人財產，任何組織或政府都無權處理，只有其擁有者才能有權處理。

美國的聯邦檔案機構由聯邦政府設立并撥款維持其正常運行，其主要組成為：國家檔案與文件署，國家檔案館以及其他區分館、總統圖書館和聯邦文件中心等。國家檔案文件署是聯邦政府管理檔案工作的管理中心；美國國家檔案館是國家檔案與文件署的內部機構，自上世紀六十年代起在全國就分別設立了12個地區的分管機構，各地區聯邦政府的檔案由各自進行記錄和保管。總統圖書館專門收集總統在任期內的檔案文件和文獻資料等，它集檔案館、圖書館和博物館各自的功能為一身，發揮綜合性的檔案管理作用。

美國的非聯邦機構獨立于國家檔案與文件署，聯邦政府不干涉各個州的檔案管理工作，各州的檔案管理工作由各州自行管轄，因此各州的檔案管理方式也都不一樣，具有鮮明的地方特色。主要包括各地設立的檔案館和文件中心等。美國的商業性檔案機構主要是為個人或者企業提供文件與檔案的保存和管理服務，它主要由個人或私人的工商企業設立的檔案管理機構等組成。

二、集中式和分散式檔案事業管理體制分析

（一）集中式和分散式檔案管理體制各有優劣。1.集中式和分散式檔案管理體制的優點。集中式檔案管理體制的優點是在國家的宏觀指導下，各檔案機構、部門之間的聯系密切，自上而下對檔案業務進行指導和監督，可以避免檔案的重復收集，合理利用資源，還可以保護檔案資源，保護國家財富。同時可以實現檔案工作標準化，有利于充分開發利用檔案資源，實現檔案資源共享，提供利用服務。分散式檔案管理體制的優點是地方檔案機構與中央沒有隸屬關系，無需硬性全盤接受全國統一的法律和政策，這使得各種檔案機構可以依據自身的特點和實際情況開展檔案工作，優化館藏資源，合理配置人力物力，充分發揮主觀能動性，提高工作效率，因地制宜制定工作制度，使檔案事業蓬勃發展，各具特色。2.集中式和分散式檔案管理體制的缺點。集中式檔案管理體制的缺點是地方檔案機構要接受中央的統一監督和指導，不可避免會造成一刀切的現象。地方檔案機構失去了自主權和獨立性，缺乏工作積極性。影響檔案事業的正常發展。分散式檔案管理體制的缺點是檔案工作因各地自主權太高，無法達成統一、協調，浪費人力物力資源，甚至造成珍貴檔案的散失。而且存在眾多檔案館之間的資源整合和共享的困難、無法充分利用等問題。對利用者而言，分散式的館藏不明，界限不清也會造成利用者東奔西走，尋而不得的情況，這給檔案的查找、開發、利用帶來許多的不便和困難。

（二）兩種檔案管理體制模式互相滲透。不難發現，在實行集中式檔案管理體制的國家中，也存在著分散管理國家公共檔案的現象；而在實行分散式檔案管理體制的國家中，實際上也存在集中統一管理國家公共檔案的現象。兩種檔案管理體制互相滲透，互相彌補。

法國是資本主義私有制國家，其檔案集中化程度因此受到一定的限制，法國國家檔案系統只負責集中管理歷史檔案和一部分政府行政機關的檔案。法國國家檔案機構系統外，還存在大量的非國家檔案機構系統，法國國家檔案局無權對其實行業務上的指導和監督。

美國檔案管理體制的總體特點是全局分散、中央集中。在美國聯邦政府系統內部，檔案工作實行高度集中式的統一管理。

三、對我國檔案事業管理體制發展的啟示

（一）我國檔案事業管理體制現狀。在中國，中央與地方是指導與被指導，監督與被監督的上下級關系，實行的是單一制，因此，在中國國情的影響下，實行“統一領導、分級管理”的集中式檔案事業管理體制，具有中國特色。同時，各級政府都設置了對口的檔案職能部門，各檔案職能部門負責管理本行政區域的檔案工作，對上接受領導，對下又指導下級。

（二）我國檔案事業管理體制分析。我國的檔案事業管理體制不論是集中式還是分散式都具有自己的優勢，并且具有符合國家國情和體制的特色。但是當前我國檔案事業管理體制，也存在一定的弊端，比如各種非公有制企業和私人檔案的管理仍然照搬國家檔案事業管理模式，從而形成一系列不適應發展的檔案管理方法和制度；國家制定的檔案法律法規存在不適應各地不同的發展情況，造成可操作性不強，無法可依的情況時有發生；檔案資源主要保存在各單位檔案室和檔案館中，出入不便，借閱手續繁瑣，開放程度有限，不能及時提供利用。這些弊端在一定程度上影響了我國檔案事業的發展。

（三）我國檔案事業管理體制發展方向。我國檔案事業管理體制不僅要借鑒同樣管理體制的國家經驗、做法，同時也不能忽視分散式檔案管理體制國家的經驗、做法，應借鑒其好的經驗、做法，取其之長補已之短，不斷探索和改進適合我國國情和發展的檔案事業管理體制，推進檔案事業的蓬勃發展。借鑒國外集中式和分散式兩種檔案管理制體經驗、做法，我國在堅持集中式管理體制不變的情況下，可以按如下方式進行：1.管理體制多樣化。我國除了各級國家綜合檔案館以外，還存在各種專業檔案館、部門檔案館、企事業檔案館，以及機關事業單位檔案室和企業檔案室。對于各種非國有企業、外商、私人檔案的管理，應鼓勵其探索適合自身發展的管理體制，而不是一味照搬國有檔案管理模式。應當具體問題具體分析，允許其在遵守國家相關法律、法規和制度的前提下，對其檔案的管理享有充分的自主權，選擇合適的管理方式和制度。2.放寬對地方機構的管制。在堅持國家宏觀調控的情況下，應當簡政放權，具體檔案工作可由地方檔案機構以及政府機關、企事業單位的檔案部門自主協調、靈活安排。充分發揮地方檔案機構的自主能動性，發揮檔案人才的主觀能動性，改變故步自封、僵化保守的工作模式，杜絕職責不清、互相推諉的現象，從而實現各種檔案資源完整收集、安全保管、有效利用，真正成為有能力為當地黨委政府決策、為經濟社會發展、為民生提供服務的檔案機構。3.完善檔案法規體系。很長一段時間內，我國都是依靠行政手段對檔案工作進行管理，造成人們的檔案法制觀念比較淡薄。1988年《檔案法》頒布實施后，國家及各省出臺了一系列配套性檔案法規和規范性文件，但由于檔案法規原則性條款較多，可操作性條款較少，檔案管理仍存在無法可依、執法不嚴和監督乏力的現象。另外，國家檔案法律、法規主要是在宏觀上規范檔案事業發展和監督、指導檔案工作，全國性的檔案規范、標準，也難以適合各地情況，存在眾多“一刀切”的局面。所以，應完善檔案法規體系，充分發揮地方的自主能動性，在國家檔案法律法規框架內，根據當地實際，“量身定做”適合本地檔案事業發展的法規，制定針對性、實用性、指導性強的檔案規范性、標準性文件，使各地檔案事業發展、檔案業務開展做到真正的有法可依、有章可循，促進全國檔案事業健康、有序發展。4.優化整合檔案資源。在堅持統一領導、集中管理的基礎上，應提倡打破檔案接收和利用中的時間、區域、全宗界限，科學整合國家綜合檔案館、專業檔案館、部門檔案館和機關、企事業單位檔案室的資源。整合檔案資源可以有效實現資源優化配置，適應檔案資源社會共享的需求。特別是在當前電子政務逐步發展完善的情況下，檔案資源的整合可以依托各地政府電子政務的建設，統一信息化標準，加快數字檔案館和虛擬檔案室的建設和推廣使用，逐步整合各類檔案資源，更方便快捷地提供利用，發揮檔案信息的功能。

【基金項目：福建省教育廳中青年一般項目，編號： JASI60538】

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