我國城鎮職工基本養老保險制度探析

周若青羅 媛羅子健

（1.貴陽中醫學院人文與管理學院，貴州 貴陽 550000；2.中國農業銀行審計局成都分局，四川 成都 610000；3.西南財經大學經濟信息工程學院，四川 成都 610000）

2018年政府工作報告中，提出建立企業職工養老保險基金中央調劑制度，社會保險尤其是城鎮職工基本醫療保險再次成為本年度的熱議話題。伴隨著人口老齡化、養老保險基金收支不平衡等問題，改革城鎮職工基本養老保險制度刻不容緩。但是改革是一項系統工程，養老保險的改革更是一項涉及面廣、觸動利益群體復雜的工程，因此，在改革過程中，更要把握住問題的關鍵、注意改革的方式方法，建立既符合我國經濟發展水平又能滿足國民基本生活需要的城鎮職工基本養老保險制度。

一、城鎮職工基本養老保險發展歷程

城鎮職工基本養老保險從建國之初到現在經歷了三個發展階段。第一階段：從1951年到1978年傳統型養老保險制度的建立。我國城鎮職工基本養老保險是20世紀50年代初期建立的，國于1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，新中國城鎮職工養老保險制度初步建立。這一時期養老保險費不需要個人繳納，所有的費用由國家和企業負擔。文革時期我國的社會保障退化成由企業自行負擔的企業保障，企業對職工的年老負責，形成了企業辦社會的現象。第二階段：1978年到1991年對養老保險制度實行社會統籌的探索階段。1986年開始對養老保險費三方共同負擔進行試點，成為養老保險發展過程中的一個轉折點。第三階段：1991年到2014年社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度的實踐階段。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》實行國家、企業、個人三方共同負擔,我國養老保險個人繳費制度正式確立。1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》提出實行“統賬結合”的基金來源模式，標志著我國養老保險制度從分散化走向統一化。2005年在遼寧試點基礎上，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》頒布，取消了單位向個人賬戶劃轉的3%，伴隨著制度覆蓋范圍的不斷擴大，城鎮職工基本養老保險進一步完善。

二、城鎮職工基本養老保險現狀分析

（一）我國城鎮職工基本養老保險參保情況

2000年到2017年，我國城鎮職工基本養老保險參保人數在不斷上升，截止2017年末，參保總人數達到40293萬人，與2000年參保人數相比，增加了兩倍多。由此可見，我國養老保險的覆蓋面不斷擴大，更多職工的老年生活的到保障，但是，從數據中我們也看到了離退人員的人數逐年增長，離退休人員的參保人數由2000年的3057萬人上升到2017年的11026萬人，這勢必會對政府財政造成一定的負擔，養老保險問題仍不能忽視。

（二）我國城鎮基本養老保險基金收支情況

自2000年以來，我國城鎮職工基本養老保險基金的收入和支出都呈逐年遞增的趨勢，且基金的收入均大于支出。2017年城鎮基本養老保險基金收入43310億元，是2000年的19倍，基金支出38052億元，是2000年的17.18倍，滾存結余43855億元。總體來看，我國城鎮職工基本養老保險基金收支狀況是良好的。但是從收支差這個指標來看，2000-2011年收支差是逐年增長的，但是2012-2016年逐年下降，2017年又開始回升。說明近幾年來我國的城鎮職工養老保險基金波動幅度較大，因此養老保險基金問題是需要關注的重點。

三、城鎮職工基本養老保險存在的問題

（一）養老保險制度不平衡問題

養老保險制度的不平衡表現在兩個方面，一是不同體制給付水平的差異。二是不同地區給付水平差異。就不同體制給付水平來說，2015年國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該《決定》中提出了建立職業年金（企業年金）。職業年金具有強制性，要求單位應當按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人工資的4%來繳費。企業年金卻是自愿性的，在費率上也沒要求。職業年金和企業年金的兩種年金制度的不同導致機關事業單位和企業職工的給付差距難以縮小。就不同地區給付水平來說，具體表現為省際或一省之內的經濟發展水平不同，養老基金的結余缺口不同。經濟越發達的地區，由于企業效益好，人口高度集聚使得地區養老保險基金大量結余，該地區的城鎮居民和企業單位只需繳納較少的費用便可維持收支平衡，進入一種良性循環狀態。而經濟越落后的地區，由于經濟發展水平較低，人口面臨大量凈流出使得該地區的養老保險存在基金缺口，越落后缺口越大。

（二）個人賬戶的空賬運轉問題

我國現有的城鎮職工基本養老保險制度實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。企業按單位工資總額的20%繳費存入社會統籌賬戶，社會統籌賬戶沿用現收現付制，用來支付已經退休職工的養老金。個人按本人工資的8%繳費存入個人賬戶，個人賬戶是基金積累制的模式，該賬戶是鎖定的，用來支付本人退休之后的養老金。但是隨著人口老齡化以及計劃生育政策的實施，導致社會統籌賬戶資金遠遠無法支付龐大退休群體的養老金，只能通過透支個人賬戶資金來彌補社會統籌賬戶資金的不足。我國社會統籌賬戶和個人賬戶兩部分的資金是合并管理，也為挪用個人賬戶資金填補退休群體養老金提供了便捷。透支個人賬戶養老金，導致名義賬戶問題，即個人賬戶空賬運轉問題。如果這種問題得不到解決，“誰來養老”將變成一個突出的社會問題，甚至會動搖城鎮基本養老保險制度的根基。

（三）基金的保值增值問題

首先，人均壽命越來越長，人口老齡化問題越來越嚴重，在老齡化的時代背景下，養老保險基金需要贍養退休人群的時間延長；其次通貨膨脹使得儲存起來的養老金貶值，而養老保險給付水平是剛性的，即上升容易下降難，這種情況給養老保險基金保值增值帶來挑戰；三是城鎮職工基本養老保險制度不斷完善，覆蓋的范圍由國家機關事業單位到靈活就業人員，養老保險的支付范圍也隨之擴大。因此，養老保險基金保值增值的問題凸顯。

四、完善城鎮職工基本養老保險的政策建議

（一）解決養老保險制度不平衡問題

針對不同體制給付水平問題，由于機關事業單位工作人員的薪金水平較為穩定，為了區別對待，機關事業單位基本養老保險中的職業年金和個人賬戶基金單獨管理運營可作為暫時性的過渡方案，隨著改革的不斷深入、社會保障制度的完善，應以公平、可持續原則構建職工基本養老保險體系。針對地區的不平衡問題，要落實養老保險基金的中央調劑制度。《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（國發〔2018〕18號）文件指出，建立養老保險基金中央調劑制度，在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立中央調劑基金，對各省份養老保險基金進行適度調劑，確保基本養老金按時足額發放，并規定自2018年7月1日實施。落實養老保險基金中央調劑制度是解決區域養老保險發展不平衡有效手段，因此，國家和省級社會保障行政部門要踐行國家文件精神，落實養老保險基金中央調劑制度，平衡不同區域的企業職工養老保險基金，促進養老保險制度的可持續發展。

（二）解決個人賬戶空賬運轉問題

一是基于機關事業單位養老保險由國家財政負擔的歷史傳統，在實現機關事業單位養老保險并軌之后，國家財政支持一次性落實個人賬戶；二是合理延長退休年齡，隨著經濟水平的提高、醫療衛生條件的改善，人口的壽命越來越長，延長退休年齡是大勢所趨，延長退休年齡可以增收減支；三參保人應該在達到最低繳費年限的基礎上繼續繳費，退休后的待遇與繳費年限相聯系，繳費年限越長，待遇水平越高；四是發展多支柱的養老保險制度，職工除了參加基本養老保險，還需要參加企業年金、其他的商業保險以及儲蓄來滿足職工退休后的生活需要。

（三）解決基金保值增值的問題

一是完善我國資本市場體系，滿足多元化的養老保險投資需求，逐步形成高效率、多層次、全覆蓋的市場體系，為基金保值增值提供市場基礎；二是合理配置基金資產，扎實做好基金的投資。三是強化基金風險管控，完善基金運營監管機制。充分發揮行政監管為核心、審計監管、社會監管的作用。