金融精準扶貧視角下莊浪縣農村“三變”改革的調查與思考

王鶴橦

（中國人民銀行平涼市中心支行，甘肅 平涼 744000）

一、引言

2018年，黨中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出“推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運作機制”。甘肅省莊浪縣是國家扶貧開發工作重點縣和全省23個深度貧困縣之一。縣域農業發展存在小農生產占據主導，組織化規模化程度低，專業化生產水平不高，農產品銷售難等問題。作為甘肅省、平涼市兩級試點縣，莊浪縣立足縣情實際，創新體制機制，盤活資源資產，積極推進農村“三變”改革，由政府主導，以企業為龍頭、產業為平臺、股權為紐帶、農民為主體，有效應對了貧困農民發展能力弱、抵御風險能力弱、增收效益不明顯、脫貧難度大的問題。

二、莊浪縣“三變”改革成效

（一）推動市場運作，激活發展要素

莊浪縣在當地沒有龍頭企業的情況下，由政府出資，2017年8月，組建了縣農業產業扶貧開發有限責任公司。公司內設種植業、養殖業、林果業3個子公司，在18個鄉鎮設立了分公司，在293個行政村逐村建立了3個對應的專業合作社。依托縣域農業資源優勢，采取“公司+合作社+農戶”的模式，帶動農業產業發展，實現了由行政推動向市場化運作的初步轉變。目前，全縣農戶與合作社簽訂土地入股協議3.2萬畝，貧困戶入社入股1.17萬戶，占全縣總貧困戶數的65%；開建標準化肉牛養殖場52處，貧困戶從養殖場修建、務工、青貯飼料、土地入股獲得收入440萬元；種植紫皮大蒜1萬畝，貧困戶從用工、土地入股獲得收入400萬元；收購貯藏蘋果4000噸，貧困戶從務工和蘋果銷售中獲得收入134萬元，共帶動貧困戶增收974萬元，1.8萬貧困戶戶均增收541元。

（二）財政資金擔保，破解融資難題

莊浪縣依托縣農業產業扶貧開發有限責任公司，投入財政資金5000萬元作為擔保基金，撬動銀行融資貸款。農扶公司獲得國家開發銀行甘肅分行、甘肅銀行等金融機構貸款授信17億元，已使用金額約1.8億元，主要用于養殖基礎設施修建、蘋果收購、蒜種購買以及土地租賃、雇傭勞務，發放分紅等。有效解決了“三變”改革資金短缺的問題，基本滿足了農業生產初期投資資金需求。

（三）創新入股方式，形成聯結紐帶

縣農扶公司與合作社簽訂了生產經營、盈利分紅等合作協議，確定公司、貧困群眾、村集體與合作社按照2∶6∶1∶1的指導性比例分配利潤，形成了利益共享、風險共擔的發展共同體。在18個鄉鎮的30個村創新“三變+蘋果、種薯、畜牧、大蒜、藥材、旅游和飼草種植、電子商務、農機服務、特種養殖”十種改革模式，探索推行“五種方式”入股，全力打造股份農民。

1.資金入股。引導村集體和農戶以互助資金、貼息貸款和自有資金入社入股，年底實行保底分紅。鄭和鄉上寨村利用毗鄰朝那湫景區的區位優勢，發展“三變+旅游”模式，共采取了四種資金入股方式。一是財政資金變股金。將組織部省管補繳黨費、農牧局扶持村集體發展的52.02萬元量化為村集體持有資金、縣財政投入到村的20萬元扶持資金量化為貧困戶持有的資金入股到文旅公司，村集體和貧困戶獲得保息分紅和收益分紅。二是集體資金變股金。將村集體的1萬元入股到合作社。三是農戶資金變股金。由合作社和農戶自愿協商，將6戶農戶的18萬元精準扶貧貸款資金、8戶農戶的1.6萬元自有資金作為股金入社，參與股份經營，按股比分紅。四是社會資金變股金。將甘肅興邦社會工作服務中心15萬元幫扶資金量化為貧困戶持有的股金入股到合作社，按股比參與年終分紅。

2.土地入股。根據地理位置和土壤情況，每畝土地入股每年可獲得350至500元的保底收入，實現土地入股保底、盈利按股分紅。年底已入股土地4.2萬畝，畝均每年預計收入800元以上。岳堡鄉吳家埂塄村以土地流轉入股，全鄉11個種植合作社參與的形式，與農發公司共建4021畝大蒜種植示范區，年底毛利潤先支付吳家、埂塄兩村農戶每畝500元的土地流轉費用，凈利潤土地參與二次分紅。

3.勞務入股。按照“務工收入保底，保底收入入股分紅”的方式，在保證每天60至100元務工收入的基礎上，根據群眾意愿，同意以勞務報酬入股的，年底每萬元再分紅1200元。預計2018年參與勞務入股的群眾有2萬多人，人均收入可達2000元以上。鄭和鄉上寨村除了優先吸納貧困戶中的富余勞動力參與景區開發建設之外，還提供公益性崗位12個，每人每年7000元，在旅游淡季景區封閉之后，全面參與森林防火巡查等工作，公司再每人補助2000元。同時，在景區、停車場和景區沿線布設10個移動攤位，免費提供貧困戶自己經營，自己創收。

4.技術入股。按照“薪金保底，收益分紅”的方式，對合作社聘請的有技術、會管理、懂經營的農戶，每人每月保底工資2000元，年終對合作社獲得的利潤再享受30%的分紅。

5.企業入股。鼓勵支持縣內外經濟實力強、帶富能力強的民營企業，發揮資本、技術和人力資源優勢，入股到各類經營主體，參與股份制合作，帶動貧困群眾增加收入。

三、金融精準扶貧效用發揮的制約因素

（一）開展扶貧信貸業務動力不足

目前，莊浪縣缺乏有效分散信貸風險的機制，涉農信貸存在產權界定尚未清晰、可抵押擔保物范圍狹窄等問題。當前農村土地承包經營權抵押貸款等創新產品僅局限于試點，加上產權流轉市場發育不成熟，在操作層面上難度很大，難以大范圍推廣鋪開。同時，缺乏專門的第三方擔保機構提供信用擔保，商業銀行缺少防控涉農金融風險的有效方式，在扶貧領域開展信貸業務動力不足。

（二）以農戶為承貸主體效用不佳

以精準扶貧為政策導向、以農戶為承貸主體的小額貼息貸款或低息貸款存在期限不匹配、收益率低等問題，在一定程度上制約了金融精準扶貧的效用和銀行資金的有效配置。其原因主要為：農業生產具有投資周期性和長期性、收入不確定性、收益率較低等特性,商業銀行不愿意將農戶列為以利潤為目標的融資對象；針對農戶的貼息貸款或低息貸款很難實現促進農業生產發展的目標，農村貸款的用途是可替換的,貼息貸款或低息貸款得到的資金不太可能用于特定的農業活動，還會出現貸后資金回收率低的問題；低息貸款政策的主要受益人不一定是農村貧困人群,補貼可能被集中并轉移到使用大筆貸款的較富有的農民身上，這不符合金融精準扶貧的政策導向。

（三）農業保險發展滯后

莊浪縣是一個傳統農業縣，而農業抗風險能力低，農業收入受地質、氣候等自然災害影響大，容易積聚信貸風險，因此進一步完善農業保險體系以分散風險至關重要。莊浪縣農業組織對保險較大需求，但高保費率、保險業務滯后等原因使得保險供需不均，抑制了農村保險市場發展。

四、金融精準扶貧在“三變”改革中的思考

（一）創新撬動銀行資本的新方式

一是推廣財政資金擔保融資。莊浪縣依托縣農業產業扶貧開發有限責任公司，以財政資金作為擔保，已落實甘肅銀行貸款2.5億，利用省產業專向貸款資金，利率執行基準利率上浮20%。目前正在與國家開發銀行進行產業項目論證，初步授信意向10億，預期將以基準利率、3-5年期限獲得融資。財政資金擔保融資的方式一方面緩解了公司初創期大量的資金需求，另一方面解決了中央和省、市對貧困縣給予的財政和金融扶貧資金使用分散、利用率不高的問題。二是探索設立村級擔保基金。拓寬擔保金來源，可以探索在集體經濟規模較大、發展前景較好的村探索設立村級融資擔保基金。以村委會主導、村民出資為主、村集體出資為輔，成立村級融資擔保基金。由商業銀行開立專戶，村擔保基金的資金存入專戶享受定期存款利息。獲得貸款投入合作社，推動集體經濟。農戶以存入擔保基金份額量化股份，參與合作社分紅。當存在“資金變股金”的激勵機制和機會時,農戶還會加強儲蓄的意愿，增強儲蓄的能力，擴充資金來源。由此，通過擔保資金的有效保障，一方面緩釋了涉農信貸的風險，另一方面通過公司和村集體的組織化運作，帶動了金融精準扶貧的長遠效益。

（二）創新銀行貸款承貸的新主體

莊浪“三變”改革中以農發公司為“排頭兵”牽頭抓總的做法值得借鑒。農民以各種方式入社入股，經由公司統籌經營，“產、管、銷”一抓到底，為銀行風險防控、經營指導提供了統一主體和傳導途徑。一是確保貧困農戶是產業發展的直接受益者，公司以保底分紅的形式保證入股農戶的長期固定收入，同時通過收益分紅分享公司盈利。二是通過公司平臺，銀行可以更加清晰地掌握運營現狀、資金用途，及時評估風險、化解風險。例如在養牛場安裝攝像頭，進行全天候監控，實現及時的信息共享。有助于實現統一的農戶生產技術培訓、農產品市場對接指導，甚至直接參與銷售合同審核，促進產業發展、保證資金收益。三是公司牽頭有利于前期建設的養殖圈棚等基礎設施的確權，銀行還通過抵押擔保進行跟進融資，同時在銷售環節進行訂單和應收賬款融資，實現銀行和公司之間長久持續的合作，為金融支持“三變”改革和精準扶貧提供新的著力點。四是便于開展銀團貸款，今年甘肅銀行和國家開發銀行計劃對農扶公司發放期限為3-5年的銀團貸款，對之前期限一年的產業扶貧貸款進行置換，從而實現長達4-6年的貸款期限，有效解決貸款周期與農業生產周期不符的問題。

（三）創新農業保險分散信貸風險

一是保費補貼制。莊浪縣蘋果產業的保費繳納實行補貼制，即每畝120元保費中由市級財政補貼40%，縣級財政補貼30%，農戶自擔30%，保險金額為2000元。在“三變”改革推動的大蒜、馬鈴薯等種植產業中可以借鑒“蘋果”模式，分級按比例進行保費補貼，共同分擔和防范化解貸款風險。二是探索政銀保合作。政府主導設立農業貸款擔保基金，銀行低息發放免抵押貸款，保險公司低費率開展農業貸款保證保險。年度賠付總額超過最高限額時，超額部分可由政府擔保基金和合作銀行共同承擔。這一方面整合利用了涉農財政項目資金和扶貧資金，另一方面加強“銀保”雙方在客戶篩選、信息披露等環節的信息共享、緊密合作，實現聯合風險管控。