特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀、創(chuàng)新模式與路徑優(yōu)化

羅珊

天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,天津 300134

特色小鎮(zhèn)是指相對于獨(dú)立市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游價值和一定社會功能的發(fā)展空間平臺[1]。由于規(guī)劃面積通常限制在3 km2以內(nèi)，“農(nóng)轉(zhuǎn)用”增量建設(shè)用地開發(fā)受限，因此存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地對于建設(shè)特色小鎮(zhèn)具有重要意義。2015年7月，國土資源部全面啟動33個區(qū)縣的農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其中多個試點(diǎn)區(qū)縣包含國家重點(diǎn)培育的特色小鎮(zhèn)；2016年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布中國第一批特色小鎮(zhèn)名單，其中6個坐落于改革試點(diǎn)范圍，結(jié)合浙江德清、北京大興等地的特色小鎮(zhèn)已取得的突出改革成果來看，特色小鎮(zhèn)已成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“排頭兵”。本文研究特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度環(huán)境與現(xiàn)狀特征，分析創(chuàng)新模式實(shí)例的優(yōu)劣勢，對其入市路徑進(jìn)行優(yōu)化選擇。

1 特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度環(huán)境

1.1 階段性政策

入市制度路徑首先應(yīng)考慮制度導(dǎo)向，在已有的社會制度框架內(nèi)采取有效的疏通措施才能在更廣的層面上擴(kuò)大制度框架的包含性。《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》、《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》等政策的出臺，將農(nóng)村土地制度改革推向了實(shí)質(zhì)性探索階段。銀監(jiān)會聯(lián)合國土資源部制定的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》選取了15個縣（市、區(qū)），開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和抵押貸款試點(diǎn)工作。2016年9月，國土資源部召開協(xié)調(diào)推進(jìn)會，宣布將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到33個試點(diǎn)地區(qū)，這標(biāo)志著改革進(jìn)入了統(tǒng)籌推進(jìn)階段。

1.2 多樣化途徑

要遵循制度框架的包含性要求，相關(guān)政策必須支持多樣化的入市途徑。除一級市場能出讓、拍賣土地外，2017年1月《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點(diǎn)方案》等政策文件鼓勵市場轉(zhuǎn)讓、抵押土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入一、二級土地市場的方式主要有三種：土地經(jīng)界符合規(guī)劃并確定在本村使用的可就地入市，不需要經(jīng)過整理再開發(fā)；不對本村直接使用的，可按計劃調(diào)整到本縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市，即調(diào)整入市；符合規(guī)劃用途的城中村整理改造后，將其土地投放到市場進(jìn)行交易屬于整治入市。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)范圍分布在發(fā)展不均衡的區(qū)域，只有因地制宜才能優(yōu)化改革路徑。

2 特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀特征

2.1 特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市規(guī)模

政策梯度將特色小鎮(zhèn)區(qū)隔為兩個部分，但實(shí)際入市交易狀況與政策試點(diǎn)布局存在錯位，如圖1所示：政策梯度第一部分與入市第一梯度的試點(diǎn)所在區(qū)域的重合度為28%；政策梯度第二部分與入市第二梯度的試點(diǎn)所在區(qū)域的重合度為40%；政策梯度第二部分與入市第三梯度的試點(diǎn)所在區(qū)域的重合度為27%。梯度錯位表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革并不局限于15個試點(diǎn)，只要具備入市條件，其他試點(diǎn)均可將集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為商服用地、工業(yè)用地等出讓、出租、拍賣。可以推斷：一是相關(guān)改革政策促成了梯度化市場分布格局，起到了以點(diǎn)帶面的引導(dǎo)作用；二是政策梯度的試點(diǎn)實(shí)際交易規(guī)模由各地區(qū)的發(fā)展水平和改革推進(jìn)程度決定。

圖1 特色小鎮(zhèn)的政策布局Fig.1 The policy layout for characteristic towns

截至2017年4月底，全國共有278宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易規(guī)模大小不等，部分地區(qū)相差甚大。按照有無交易案例以及市場發(fā)育程度等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，除遼寧海城、與西藏曲水、青海湟源缺乏典型特色小鎮(zhèn)之外，其余30個試點(diǎn)地區(qū)特色小鎮(zhèn)的入市情況形成如下市場梯度分異：首先，關(guān)于市場梯度主要分為三個梯度進(jìn)行分析，第一梯度中以河北省定州市冀家營葡萄小鎮(zhèn)為例，在一級土地市場交易量/二級土地市場交易量和入市途徑三項(xiàng)指標(biāo)中均無明顯數(shù)據(jù)；其次，在第二梯度中，以天津薊州區(qū)下營鎮(zhèn)/江蘇省常州市禮嘉鎮(zhèn)/浙江省義烏市陸港小鎮(zhèn)等為例，其在一級土地市場交易量中各小鎮(zhèn)交易畝數(shù)的差異較大，如下營鎮(zhèn)為6.376畝，而禮嘉鎮(zhèn)則為10.8045畝，而在入市途徑中，則以掛牌出售/租賃和協(xié)議出讓和抵押等方式為主；最后第三梯度中，以北京市大興區(qū)和甘肅省隴西縣首陽鎮(zhèn)等為例，在一級土地市場交易量中仍表現(xiàn)為畝數(shù)差異較大，如大興區(qū)為410.05畝，首陽鎮(zhèn)為16.5畝，而在入市途徑中則出現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓途徑（表1）。

表1 典型特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場規(guī)模分異Table 1 The market scale differentiation of collective commercial construction land in typical characteristic towns

梯度Gradients典型特色小鎮(zhèn)Typical characteristic towns一級建設(shè)用地市場交易/畝First class construction land market trading/mu二級建設(shè)用地市場交易量/畝The secondary construction land market trading/mu.入市途徑Pathway黑龍江安達(dá)市田園牧歌小城上海市松江區(qū)車墩鎮(zhèn)安徽省金寨縣梅山旅游小鎮(zhèn)福建省晉江市深滬鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)江西省余江縣雕刻小鎮(zhèn)山東省禹城市辛店鎮(zhèn)陜西省西安市通遠(yuǎn)鎮(zhèn)云南省大理州喜洲鎮(zhèn)西藏自治區(qū)曲水縣— —第二梯度天津薊州區(qū)下營鎮(zhèn)江蘇省常州市禮嘉鎮(zhèn)浙江省義烏市陸港小鎮(zhèn)城西街道河南省長垣縣祖廚小鎮(zhèn)廣東省佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)、獅山鎮(zhèn)湖北省宜城市流水鎮(zhèn)湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)廣西自治區(qū)北流市新圩鎮(zhèn)海南省文昌市東郊鎮(zhèn)重慶市大足區(qū)龍水鎮(zhèn)、寶頂鎮(zhèn)四川省郫都區(qū)德源鎮(zhèn)四川省瀘縣天興鎮(zhèn)寧夏自治區(qū)平羅縣城關(guān)鎮(zhèn)、頭閘鎮(zhèn)、姚伏鎮(zhèn)新疆自治區(qū)伊寧市潘津鎮(zhèn)6.376 10.8045 6.2025 598.65 47.5188、993.1236—3.18—5.7388 2.52、110.54 11.68—5.57、2.91、5.54 2.8 1.1—41.562— —2.45— —掛牌出讓掛牌出讓掛牌出讓協(xié)議出讓協(xié)議租賃掛牌出讓租賃拍賣掛牌出讓拍賣掛牌出讓掛牌出讓掛牌出讓拍賣協(xié)議出讓第三梯度協(xié)議租賃掛牌出讓拍賣協(xié)議出讓抵押總計 33 2287.8442 104.53北京市大興區(qū)浙江省德清縣莫干山鎮(zhèn)貴州省湄潭縣回龍村、茅坪鎮(zhèn)甘肅省隴西縣首陽鎮(zhèn)青海省湟源縣前溝村410.05 16.5 19.78 0.6 27.76 20 6.06 4.998 0.6 27.76

由此上表，進(jìn)一步分析，我們則可以得到這樣的結(jié)論:

有的土地交易量多達(dá)993畝，有的卻不足1畝，多數(shù)入市主體持謹(jǐn)慎態(tài)度，說明改革有待繼續(xù)深入；掛牌出讓、租賃、拍賣、抵押等多種交易方式反映出相關(guān)政策所強(qiáng)調(diào)的多元化途徑成功落地實(shí)施；第一梯度12個試點(diǎn)小鎮(zhèn)多位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)，政府已明確制定入市相關(guān)政策，搭建入市平臺，但尚無入市案例；第二梯度交易實(shí)例進(jìn)入一級或二級建設(shè)用地市場，說明前期準(zhǔn)備足以啟動入市程序；第三梯度在一、二級土地市場均取得成果，在出讓、租賃的同時還積極促成抵押土地使用權(quán)。

2.2 階段性政策推動形成入市梯度

探索階段政策將特色小鎮(zhèn)區(qū)隔為兩個部分，第一部分18個試點(diǎn)沒有入市案例，與表1第一梯度的相同試點(diǎn)有8個，重合度為44.44%；第二部分15個試點(diǎn)有入市案例，與表1第二梯度相同試點(diǎn)為6個，重合度為40%，同時與表1第三梯度相同試點(diǎn)有4個，重合度為26.67%。顯然試點(diǎn)小鎮(zhèn)與探索階段政策的梯度基本一致，據(jù)此推斷：一、探索階段政策促成了梯度化市場分布格局，起到了以點(diǎn)帶面的引導(dǎo)作用；二、統(tǒng)籌推進(jìn)階段政策推動其他試點(diǎn)積極入市。

2.3 確權(quán)頒證促進(jìn)存量土地整理入市

經(jīng)查驗(yàn)，第一梯度無相關(guān)數(shù)據(jù)是由于多數(shù)小鎮(zhèn)處于以確權(quán)、登記、頒證為主的準(zhǔn)備階段：村一級農(nóng)民集體所有的土地，確權(quán)發(fā)證給村一級農(nóng)民集體；村民小組集體所有的土地，確權(quán)登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地，確權(quán)登記發(fā)證給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的農(nóng)民集體。確權(quán)頒證嚴(yán)格摸底排查土地的四至經(jīng)界、利用現(xiàn)狀、權(quán)屬關(guān)系等，最終通過省級驗(yàn)收，為入市奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。相比之下，第二、三梯度的特色小鎮(zhèn)更重視整合碎片化土地、整理與儲備可利用土地，如南海區(qū)成立了區(qū)、鎮(zhèn)兩級集體土地整理儲備中心對存量用地加以整合開發(fā)。

2.4 土地二級市場亟待加強(qiáng)金融支持

第二、三梯度表明特色小鎮(zhèn)二級土地市場有交易案例，但規(guī)模僅占一級土地市場總規(guī)模的4.57%，可見仍需鼓勵金融體系加大對集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的支持力度。其中，商業(yè)銀行極少參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生抵押貸款交易事實(shí)的特色小鎮(zhèn)多向農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社申請貸款，如2015年8月，莫干山鎮(zhèn)一宗地塊入市出讓，之后因酒店融資需求而辦理了全國首宗抵押權(quán)登記，農(nóng)業(yè)銀行德清支行為該宗地塊發(fā)放了全國第一單貸款，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等抵押。德清縣隨后引入風(fēng)險防范機(jī)制和相關(guān)改革容錯機(jī)制，以吸引商業(yè)銀行的金融支持。

3 特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的創(chuàng)新模式

3.1 兩項(xiàng)改革的有機(jī)融合模式

第二梯度義烏市于2016年10月創(chuàng)新推出“集地券”，將閑置、廢棄或抵消的建設(shè)用地先實(shí)施復(fù)墾，驗(yàn)收合格后形成相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于宅基地改革，允許銀行質(zhì)押。2017年義烏市政府工作報告明確指出，要加快形成“集地券”，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。重慶大足區(qū)的“地票”制度為有機(jī)融合的改革模式提供可靠入市案例：寶頂鎮(zhèn)東岳村將原有偏遠(yuǎn)、閑置、零星分布的110.54畝存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾形成“地票”，集中到區(qū)位優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，用于打造石刻文化旅游項(xiàng)目[2]。宅基地改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革措施的有機(jī)融合有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地增減掛鉤，但該模式缺失后續(xù)增值收益分配環(huán)節(jié)[3]。

圖2 義烏和大足區(qū)的用地規(guī)劃Fig.2 The projects of lands in Yiwu and Dazu Districts

3.2 北京大興鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式

第三梯度大興區(qū)的特色小鎮(zhèn)已初步建成“一軸多點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)化”格局。西紅門鎮(zhèn)示范性項(xiàng)目“鴻坤金融谷”采用以集體土地入股、持續(xù)分紅的模式，授權(quán)給具有法人資格的土地專營公司進(jìn)行用地報批、入市交易、收益分配等，通過進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源公平配置的統(tǒng)籌，確保鎮(zhèn)域內(nèi)收益平衡，各村共享土地發(fā)展權(quán)。但由于區(qū)位差異不可能完全消除，若具有較高地價的土地一味“被平衡”，市場機(jī)制對農(nóng)民入市意愿的激勵作用將明顯削弱。

總之，兩種模式各有其優(yōu)勢，也各有其缺陷，下面通過表格及圖表進(jìn)行具體體現(xiàn)。

表2 各創(chuàng)新模式的優(yōu)勢及劣勢Table 2 The advantages and disadvantages of innovation models

圖3 大興區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃Fig.3 The construction planning of characteristic towns in Daxing District

4 特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的優(yōu)化路徑

4.1 整備存量用地，完善城鄉(xiāng)土地市場的流轉(zhuǎn)程序

準(zhǔn)備階段可進(jìn)一步完善土地整備制度，建立農(nóng)村建設(shè)用地的土地銀行，開發(fā)、儲備、供應(yīng)存量用地，并輔以專業(yè)市場中介組織提供法律咨詢、土地經(jīng)紀(jì)等服務(wù)。同時完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場流轉(zhuǎn)程序，首先從法律上確認(rèn)村民小組、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的產(chǎn)權(quán)主體法人地位，并對土地專營公司等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)證，防止土地托管方的經(jīng)營水平良莠不齊，造成集體經(jīng)濟(jì)損失；在地價評估環(huán)節(jié)，應(yīng)明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地分等定級體系，逐漸擺脫依賴國有建設(shè)用地市場作為參考對象；規(guī)范使用權(quán)再流轉(zhuǎn)程序以及收益分配機(jī)制。

4.2 建立共享機(jī)制，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動

隨著調(diào)整入市相應(yīng)措施的廣泛使用，理應(yīng)建立相關(guān)主體之間的收益共享機(jī)制，可設(shè)置一定比例的股權(quán)分配制度，確保入市主體置換后的增值收益公平分配。此外，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響綜合改革的地區(qū)均衡程度，特色小鎮(zhèn)可采取產(chǎn)業(yè)聯(lián)動模式，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型、高端業(yè)態(tài)的功能優(yōu)勢，改變特色小鎮(zhèn)僅依靠本地特色產(chǎn)業(yè)單打獨(dú)斗的局面，改善入市所需的區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境，一則吸引更多社會資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，為建設(shè)用地市場提供資金保障，二則增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，釋放特色小鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市潛力。

4.3 防范金融風(fēng)險，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不動產(chǎn)稅制

金融領(lǐng)域可以借鑒德清縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立風(fēng)險基金等風(fēng)險防范機(jī)制，增加金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道；此外，為調(diào)節(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場收益的再分配，理應(yīng)配備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不動產(chǎn)稅制度。應(yīng)首先將農(nóng)村集體土地納入稅收范圍，包括再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)；其次，應(yīng)逐步以土地稅收科目取代土地費(fèi)用；再者，在擴(kuò)寬稅收范圍的同時簡化稅制。

5 結(jié)語

特色小鎮(zhèn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市狀況反映出農(nóng)村土地制度改革的階段性政策實(shí)施效果、入市方式與途徑的社會經(jīng)濟(jì)效益，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式和運(yùn)營途徑，但在入市的前期、中期、后期都存在不同類型、不同程度的制度約束問題。在土地流轉(zhuǎn)的制度程序上，政府首先應(yīng)統(tǒng)籌并完善土地流轉(zhuǎn)制度頂層設(shè)計，規(guī)范各種入市方式和途徑的流轉(zhuǎn)規(guī)則，在收益分配的問題上通過稅收手段發(fā)揮土地市場的資源配置優(yōu)勢，兼顧社會效益的公平性；為充分維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，各種風(fēng)險防范機(jī)制和社會保障機(jī)制的短板也應(yīng)盡快補(bǔ)齊。

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