江蘇公路現代化建設的基石
——改革開放四十年江蘇公路發展與啟示

文/江蘇省交通運輸廳公路局　張鴻飛

改革開放40年來，江蘇公路建設取得了極其輝煌的成就。四通八達的公路運輸改善了居民的出行，促進了江蘇綜合交通體系的發展。同時，作為社會生產生活的大動脈，江蘇公路的影響深入到江蘇實現“兩個率先”戰略目標的各個層面，為江蘇經濟、社會和文化發展提供了強大的支撐。

【1978年～1989年】

百廢待興，求變求新初步緩解交通供給不足突出矛盾

以蘇南為代表的鄉鎮經濟崛起。當20世紀80年代初改革開放的浪潮席卷全國之際，江蘇境內以蘇州、無錫、常州3個城市為中心區的蘇南地區利用毗鄰上海的優勢，在社隊企業的基礎上大力發展鄉鎮企業。當時全國的供給嚴重短缺，市場化改革剛剛起步，國有企業活力不足，江蘇千方百計發展以市場為紐帶、以集體經濟為載體、以加工工業為主的鄉鎮企業。江蘇鄉鎮企業的崛起，對農村公路，尤其是蘇南地區的農村公路產生了緊迫的需求。隨著市場經濟的逐步活躍，城市間交流、城鄉交流也大為活躍，公路運輸成為無法或缺的剛性需求。

公路交通基礎設施極度薄弱。十年動亂中，江蘇省交通機構大調整，實行政企合一，僅設省交通公司，后改為交通局，設四科一室，人員編制70人。在計劃經濟體制下，管理體制的缺乏在一定程度上使得公路行業缺少足夠資源投入，呈現發展滯后的狀態，江蘇公路到1979年僅有1.9萬公里，其中近1/3路段達不到四級路標準，干線公路中的90%在二級公路以下，并且尚有273公里的等外路。城市郊區交通阻塞情況嚴重，尤以大中城市的進出口路段為甚。江蘇公路不僅總量少、等級低，還有252個鄉鎮不通公路，已通公路的縣鄉間存在一批斷頭路，使縣鄉公路不能連網成片。恢復組織機構、管理體制，打通“卡脖子路”“斷頭路”，緩解公路交通供給不足矛盾，成為江蘇公路亟待解決的任務。

重新恢復公路行政管理系統。1978年6月，江蘇省革委會恢復成立交通局工程管理局，對全省的公路事業進行全面管理。各地、市、縣調整公路管理機構，地區原公路養護段改稱公路管理處，各縣原養護工區改稱公路管理站。形成了以省革委會交通局工程管理局、地市公路管理處、縣公路管理站構成的三級公路管理體制。1988年7月23日，江蘇省交通廳撤銷廳運輸處和工程管理局，組建廳公路局、航道局和運輸管理局、港口監督局。省廳公路局是全省公路養護、管理的專業機構。廳公路局的組建標志著江蘇省公路管理事業邁入了更加專業化的新時代，對于提高公路行業服務和管理水平，促進公路事業更好更快發展有著重要的意義。

優先解決市出入口道路“卡脖子”問題。1968年南京長江大橋正式通車，成為我國東部跨越長江的南北陸路交通樞紐，但大橋北端泰山新村至六合段則成為“卡脖子”路段。為適應戰備和經濟建設的需要，1976年江蘇省正式決定在南京和六合之間修建一條高等級的一級汽車公路。寧六公路是我國首條標準的一級公路，也是全國第一條一級汽車專用公路。針對公路發展滯后的現狀，1979年全省各地組織900人歷時一年完成了公路普查工作，摸清了江蘇省公路的“家底”。劃定了全省107條縣際以上公路為省干線公路，并統一進行編號。“七五”期間江蘇總投資1.93億元，先后改造了64條“瓶頸路”，共計312.2公里，使全省11個省轄市的城市出入口道路“卡脖子”問題得到有效解決，基本適應當時經濟社會發展的工作需要。

明確公路交通率先發展戰略。由于公路的基礎性作用在快速發展的經濟生活中愈發顯現，1985年開始江蘇交通由水路主導向公路率先發展。江蘇公路系統根據當時社會發展的有利時機，提出了“人民交通人民辦，辦好交通為人民”的指導思想和“全黨動手、全省動員、全民辦交通”的戰略方針，并通過大力宣傳調動起全社會積極性，群策群力建公路。1984年年底國務院發布的提高養路費標準、開征車輛購置費（稅）和收費公路三項政策，解決了困擾公路建設最尖銳的矛盾，改變了過去采取的對干線公路逐段改造的方法，開始有規劃地集中改建整條干線公路或者整片干線公路，逐步形成了對公路質量全面改善和提高的觀念。響水灌河公路大橋是江蘇第一個利用“貸款修路，收費還貸”政策修建的公路基礎設施，此后，全省利用此項政策籌集資金建設公路速度明顯加快。這一政策成為江蘇省公路建設資金投融資政策和融資渠道創新的主要依據，極大地促進了江蘇公路的建設與發展。

實行公路養護經濟承包責任制。1987年，省交通廳公路局制定并頒發了《江蘇省公路養護經濟承包責任制試行辦法》，成為江蘇養護運行機制改革的一次成功嘗試和有益探索，突破了過去“大鍋飯”的舊體制，是在江蘇社會經濟改革過程中基礎性產業主動適應社會經濟發展的體現，大大提高了養護工人的積極性、養護效率和養護質量。1988年開始，江蘇省全面推行公路養護經濟責任制。省交通廳公路局制訂的公路養護計劃分別落實到各市交通局，各市交通局與市公路管理處簽訂承包合同，明確工作任務及獎懲事項，各市公路養護系統再實行內部層層承包，直至道班、個人。各地在執行中還積極探索出了一些新的做法。如蘇州市實行“道班經費單獨核算，養護經費定額承包，路況指標年初下達”的“路況節約提獎”經濟承包責任制；常熟市公路管理站在道班養護經濟承包中采用一式三聯的檢查驗收單，分交財務、道班和個人，憑單兌現獎金及浮動工資。這些都豐富了養護經濟責任制的內涵。

省道238線丁卯橋快速化改造工程

【1989年～2002年】

大膽突破，快速跨越踐行超前發展公路基礎設施理念

實施發展外向型經濟重大戰略。1990年年初，中央決定將以上海為中心的長江三角洲地區作為我國新一輪對外開放的戰略重心。江蘇作為長三角最重要的省份不可避免地投入到開放的大潮當中。1990年8月，江蘇省省委決定把大力發展外向型經濟作為全省經濟發展的重大戰略，實施“開發沿江，呼應浦東，東西聯動，南北互補”的宏觀布局。1996年，提出了“揮師北上，打一場公路建設的淮海戰役”（加大對蘇北地區公路建設的投資力度，重點發展蘇北地區的高速公路）。1997年，提出把經濟結構戰略性調整作為推動江蘇經濟發展的又一次重大機遇，加快兩個根本性轉變（經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變、經濟增長方式從粗放型向集約型轉變）。所有制結構的調整，增強了鄉鎮企業市場競爭力與活力，大力發展了非公有制經濟，特別是放手發展私營個體經濟，使江蘇經濟進入民營經濟崛起的階段。隨著江蘇經濟的騰飛，公路進入加快發展期，以適應經濟的飛速發展。

樹立公路交通適度超前發展理念。江蘇在實踐中已經深刻地體會到公路的發展對經濟繁榮和社會進步的促進作用，“小路小富、大路大富、高速公路快富”等觀念已經深入人心。交通部門認識到，必須加大公路發展力度，甚至適度超前于經濟的發展（即公路發展的數量和質量要適度超前于經濟發展的速度），才能對全省的經濟起到強有力的支撐作用。在這種發展理念下，20世紀90年代初，根據江蘇地理位置和經濟發展的需求，依托國家規劃的“五縱七橫”國道主干線，江蘇省政府提出建設“四縱四橫四聯”高速公路網絡主骨架的總體構想。此外，公路建設必須堅持“效益優先，質量第一”的原則也已成為江蘇交通人的共同觀念，各地在追求公路數量型增長的同時，更注重追求其效益和質量，使江蘇公路等級和質量大幅提高。

初步實現了投資多元化和社會化。伴隨國家三項公路扶持政策的發布和推行——開征車輛購置費、提高養路費標準和收費公路政策，江蘇的投融資體制走出了一條“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的新路，初步實現了投資多元化和社會化。接受外資貸款實施了蘇南路網改造工程，這是一次利用外資貸款進行交通基礎設施工程建設的成功嘗試，是建國以來江蘇最大規模的國省干線公路的新建、改建工程。1992年以后，江蘇收費公路政策開始得到普遍應用。到2001年年底，江蘇省普通收費公路總里程為4489公里，獨立收費橋隧長度為10587延米；收費站總數為97個，收費點180個，收費人員6780人，年收費額達到21億元。與此同時，1996年江蘇省第一條高速公路——滬寧高速公路江蘇段建成通車，江蘇省“四縱四橫四聯”路網規劃全面實施，江蘇高速公路的發展經歷了從無到有的關鍵性突破，由此進入了發展最快、投入最多、規模最大、效益最佳的時期。

打造公路建設獨特的“江蘇模式”。“江蘇模式”的最大特點在于政府主導下的專業化集中建設和“投資、建設、運營、管理”相分離的相互約束、制衡的機制。對于收費經營性高速公路，江蘇省采取的是“省領導小組決策、省高指監管、公司籌資、市高指建設、公司運營管理”的模式。省高速公路建設指揮部（簡稱“省高指”）為臨時性的事業單位，負責高速公路的前期工作和施工建設，項目建成后移交公司運營管理。收費還貸高速公路則由省高管中心負責投資和建成后的管理，按“建管分離”和“專業化管理”的原則，建設階段由臨時組建的指揮部負責建設，指揮部與高管中心是“兩塊牌子、一套班子”，形式上是投資、建設、管理分離，便于對投資、質量、進度的控制。普通國省干線公路由省公路局、市公路處、縣公路站共同構成了分級負責、政府集中建設管理的格局。省公路局負責制定全省普通國省干線的建設規劃、分撥公路建設資金，委托各市公路處作為建設責任主體，負責建設管理；各縣公路站接受市公路處的委托，對轄區內公路施工建設具體過程實施監管。這種集中式的公路建設管理模式保證了干線公路的快速發展。農村公路建設管理，一直實行的是縣、鄉政府集中建設管理的模式。“江蘇模式”最突出的優勢在于政府主導下的內部專業化分工，統一領導，各司其職，既有效地提高了公路建設管理的效率，又能保證公路社會公益性得到最好的體現。

建設是發展，養護管理也是發展。2000年省交通廳提出“先機制再體制、先規范后突破”的公路養護運行機制改革基本思路，確立了養護市場化、社會化的發展方向。省公路系統開始了以產權制度為核心，轉變公路管理機構職能為主要內容的養護管理體制改革。2001年江蘇開展為期兩年的“路政管理年”活動，確立了“建設是發展，養護管理也是發展”的觀念。在養護管理上，推進養護招投標制和分級養護、分級管理。2002年，進一步確立了“管養分開、事企分開”的目標，以“資產轉換、人員置換”為主要內容，省公路局配套出臺了一系列養護管理文件，使江蘇省公路養護改善工程在制度化、規范化、科學化軌道上邁出了關鍵性的一步。

昆山公路養護首次引進國際領先的“就地熱再生技術”

【2003年～2012年】

抓住機遇，彎道超車為全國公路發展提供江蘇樣板

扎實推進“兩個率先”戰略目標。20世紀末，全球產業結構呈現出由“工業型經濟”向“服務型經濟”轉型的趨勢。2002年黨的十六大明確提出了“全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化”的戰略任務，要求“在21世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”。2005年中央明確提出長三角要實現“兩個率先”，江蘇省委要求緊緊抓住“十一五”重要戰略機遇期，增創江蘇發展新優勢，扎實推進“兩個率先”的宏偉目標。從此江蘇邁入了一個率先發展、科學發展、和諧發展的新階段。

加快構建綜合交通運輸體系步伐。交通要適應經濟社會發展，就必須實現傳統產業向現代服務業的轉型，必須有效地建設綜合交通運輸體系，由主要依靠基礎設施投資建設拉動向建設、養護、管理和運輸服務協調拉動轉變，走出一條資源節約和環境友好的發展之路。2007年，江蘇率先在省級層面構建形成了公鐵水空一體化的大交通管理體制，并按照“統籌規劃、調整結構、強化銜接”的思路，全面推進現代綜合交通運輸體系建設。經過多年努力，全省交通運輸發展水平得到整體提升，供給能力基本適應現階段經濟社會發展需要。公路網絡率先基本實現現代化。普通鐵路覆蓋13個省轄市，時速200公里以上的快速鐵路里程達到1228公里；內河航道加快建設，千噸級以上干線航道達到1901公里；已建成9個民航機場，現有地級市和90%的縣1小時內可到達機場。城際和城鄉出行服務顯著改善，群眾獲得感明顯提升。

江蘇公路“三網”協調融合發展。江蘇公路完成第二次公路建設高潮后，公路對江蘇經濟的制約作用已經大大緩解，公路部門的工作重點放到“調整路網結構，提高公路服務水平上，更加注重公路服務的效率和品質”。2003年江蘇公路進入第三輪發展高潮，國省干線公路網、高速公路網、農村公路網的結構優化工作開始進行，形成三網協調發展的格局。

高速路網方面：2006年，《江蘇省高速公路網規劃》提出要基本建成“五縱九橫五聯”高速公路網，實現所有城市間互聯互通，基本覆蓋了超過10萬人口的鄉鎮，高速公路密度全國第一。

干線路網方面：2005年開展了以“四縱八橫”為骨架的快速干線公路網的建設，逐步改善路網結構不合理的狀況，一級及二級以上公路比重在全國處于領先地位。

農村路網方面：農村公路建設力度進一步加大，2007年全國率先實現行政村通達等級公路，形成縣至鄉通二級、鄉至鄉通三級、鄉至行政村通等級公路的高水平“村村通”。同時加大農村公路危橋改造和縣道達標工程。期間，江蘇公路設計、建設中注入了環保、可持續發展理念，更加注重與周邊環境的和諧，設計新理念、環保材料等大量應用于新建公路，大力實施GBM工程，創建省、部級文明樣板路，創建文化公路、信息公路、景觀公路，并不斷提高公路的便利收費功能、路網調度功能、聯合執法功能，著力提高公路服務品質。在2011年全國干線公路養護管理檢查綜合評分以及高速公路評分、普通國省道評分中均獲第一名。

創新公路建設融資渠道和方式。2004年9月，為優化資源配置，江蘇交通控股有限公司與江蘇交通產業集團有限公司合并重組，成立新的江蘇交通控股有限公司，成為江蘇省最大的公路建設集團。2005年3月，“江蘇控股”和“高管中心”再次重組，“高管中心”并入“江蘇控股”，“江蘇控股”成為江蘇省高速公路唯一的投資主體。期間，2003年，江蘇省交通產業集團發行了18億元企業債券用于建設；蘇嘉杭高速公路利用信托方式籌集資金2.6億元，這意味著民間資本首次介入江蘇省高速公路項目建設，開辟了公路建設運用“信托平臺”融資的新模式。2004年南京長江三橋也成功地利用股權融資增資擴股，籌集35億元。江蘇省政府和交通部門為加大農村公路建設資金籌措力度，遵循交通部關于《農村公路建設資金使用監督管理辦法》，出臺了一系列政策和措施保障農村公路建設的順利實施。除了對農村公路的直接補助之外，省政府還在投融資政策上對農村公路建設作了適度傾斜。如設立省農村公路建設資金專戶，除爭取車購稅、國債和省財政資金的支持外，還規定從2004年1月1日起，將高速公路通行費提高10%，并將提高部分納入省農村公路建設資金，專項用于農村公路建設。同時，根據不同地區的具體情況確立省補資金補助標準，實行“以獎代補”辦法，調動地方配套資金的投入積極性，使農村公路得到了較快發展。

太倉路政人員根治違規占道經營頑疾

【2013年至今】

拓展內涵，轉換動力穩步提升江蘇公路發展品質

實施建設強富美高新江蘇戰略。十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標，與中國夢一起，成為引領中國前行的時代號召。黨的十八大描繪了全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的宏偉藍圖。黨的十九大提出了建設交通強國的宏偉目標。2011年，江蘇省委省政府提出實施六大發展戰略，建設更高水平小康社會，推進蘇南地區有條件的區域率先進入基本現代化。2016年，江蘇省委省政府把握“十三五”經濟社會發展進入新常態、國家“一帶一路”建設及長江經濟帶發展等重大戰略加快實施新形勢，提出以“五個邁上新臺階”為重點任務，以“八項工程”為主抓手，全面實施“七大戰略”，著力建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇，率先全面建成小康社會。

強化互聯互通，提升質量效益。十八大以來，適應全省綜合交通運輸體系加速，尤其是高速鐵路建設步伐顯著加速的實際情況，江蘇公路不斷提升行業治理能力、提升行業服務能力、提升行業可持續發展能力、提升公路人的現代化素養，推動公路發展方式由規模速度型向質量安全效益型轉變、由要素驅動型向創新驅動型轉變、由管理主體為中心向以服務對象為中心轉變，實現行業發展的轉型升級，切實提升行業發展質量和效益，更好服務于全省經濟社會發展需要和廣大群眾便捷出行。一是推進干線公路互聯互通。加快干線公路線路省際和市際斷頭路建設步伐，加強與周邊地區路網銜接，消除斷頭路和等級不匹配問題。新改建以集疏運功能為主的干線公路1346公里，高速公路互通、機場、鐵路綜合樞紐、沿海沿江港區均實現二級及以上公路全覆蓋，一級及以上國省干線公路對省級以上開發區、4A級以上風景區的覆蓋率分別達到98.5%、92.1%。江蘇沿海開發先導工程——臨海高等級公路全面建成通車，項目全長530公里，總投資182億元，是江蘇公路史上單體投資最大的工程。二是進行干線公路擴容提速。高速公路以京滬高速、寧合高速、江六高速、寧馬高速等項目擴建為代表，開啟了高速公路網絡瓶頸路段擴容序幕。普通國省道探索服務于城際快速交通和兼顧城市功能的干線公路快速化改造，采用“地面+高架（隧道）”“主路+輔路”等方式，全省規劃1300公里，已建成的500公里基本無平面交叉，實現快慢分離、各行其道、高效轉換。三是實施農村公路提檔升級。以單車道改造為雙車道為主，同步實施農村公路現有危橋改造，加大實施農村公路生命安全防護工程，服務鎮村公交開通和農村地區機動車快速增長服務，計劃到2020年，所有行政村通達雙車道四級公路，基本消滅現有農村公路危橋，基本消除縣道、鄉道，以及通鎮村公交村道安全隱患。

美麗的昆山淀山湖環湖公路

“十年路面百年橋”，品牌優勢進一步強化。“十二五”以來，全省公路工程共獲得國家魯班獎4項、詹天佑獎13項、國家級優質工程金獎4項、國家優質工程銀獎9項、省部級公路優質工程獎近百項。一方面，跨江大橋建設保持世界領先水平。在之前已建成江陰大橋、南京二橋、潤揚大橋、南京三橋、蘇通大橋等一批世界級跨江大橋的基礎上，又先后建成了崇啟大橋、泰州大橋和南京四橋3座公路跨江大橋。泰州大橋被國際橋協授予2014年度杰出結構工程獎，破解了千米級多塔連跨懸索橋建設難題，是中國對世界橋梁技術的新貢獻。另一方面，公路建設管理和建設質量水平繼續保持全國領先。在公路路基和瀝青路面施工等方面出臺了一系列地方標準規范，特別是在全國率先解決瀝青路面早期病害問題，瀝青路面使用壽命大幅延長（南京二橋鋼橋面鋪裝實現15年不大修）。高速公路工程質量優良率100%，竣工驗收質量鑒定評分95分以上，運營路面平整度和構造深度指標衰減極小。普通國省道工程質量優良率超過98%，主要指標單點合格率保持在95%以上。

養護科學決策體系基本建成。CICS路面技術狀況自動快速檢測技術得到全面應用，實現了每年單向覆蓋、兩年雙向循環，為科學分析決策提供了基礎支撐。加強數據資源挖掘利用，定期開展路面技術狀況評定分析，自主開發了養護數據分析評價與決策模型和省級養護投資效益模型，建成了全省統一的公路養護管理和決策平臺。制定出臺《江蘇省公路養護科學決策工作手冊》，基本建立了以路況水平、服務水平和資金需求、投資效益評估結果等因素為依據的公路養護科學決策機制，初步實現在最佳時間對最需要實施養護的路段采取最恰當的養護措施。同時，在省級路網檢測評定基礎上開展區域路網養護對策研究，并在南通、無錫、蘇州進行試點，為科學確定年度養護項目路段、合理配置養護資金、構建養護工程項目庫提供支撐。

溧陽大山口至瓦屋山旅游公路

宿遷泗陽站除雪車清理積雪

路網管理和應急保障能力進一步提升。完善省級路網管理與服務應急指揮中心功能，建立并鞏固高速公路“一路三方”集中辦公、聯合調度、統一指揮的工作機制，強化信息互聯互通，全省300多個公路管養節點統一納入中心指揮調度范圍。路網運行檢測體系建設進一步加強，全省累計建成監控視頻6317路，交通流檢測設施863套，高速公路“可視、可測、可控、可服務”的路網運行監測體系已率先初步建成；突發事件應急處置能力進一步提升，全面建成77個普通國省道養護應急處置基地，高速公路清排障施救30分鐘內到達率為92.69%，40分鐘內到達率為98.11%，1小時疏通率為91.50%，2小時疏通率為98.25%。同時還統一規范了惡劣天氣交通管制、危化品運輸車輛交通事故處置，布控攔截等多項工作流程。

率先探索推進綠色循環低碳公路建設。寧宣高速公路創新集成應用了30余項節能減排新材料、新技術、新工藝，涉及路面工程、橋梁工程等9大項、32分項的指標項目全面完成，總節能量達到12.7萬噸標準煤，減排二氧化碳27.6萬噸，被交通運輸部首批授予“綠色公路”稱號。溧馬高速公路荷葉山服務區作為全國首個高速公路節能減排示范工程，按照“低碳、節能、環保”的要求進行設計，采用了地源熱泵、光伏發電、光導管及風光互補照明、屋頂綠化及雨水收集、污水處理回用系統等多項綠色節能環保技術。推行綠色養護模式，完成了《江蘇省公路綠色養護技術節能減排綜合效益研究》，廠拌熱再生等節能減排、再生技術在養護大中修工程中的應用率達到35%以上，廢舊瀝青路面材料循環利用率達到100%。全面推廣水泥路面公路白改黑充分利用碎石化技術，有效控制造價，減少固體廢棄物對環境的破壞和粉塵污染。

回顧江蘇公路40年來的發展歷程，江蘇公路以深化改革、創新發展為根本動力，轉型升級、提質增效，在發展理念、體制、機制、政策和科技等領域取得了一系列重大成果，匯聚成了江蘇公路發展的強勁動力，既鑄就了江蘇公路今日的輝煌，積累了豐富的經驗，也為未來更好更快的發展提供了重要啟示。