歐美基本航空服務政策及其實施效益比較研究

武　珂　陳若瑋 /

(上海飛機設計研究院，上海201210)

0　引言

在美國，航空運輸業放松管制法案的出臺是導致一系列補貼政策涌現的主要原因。在法案出臺以前，航空公司被要求為其服務范圍內的社區提供定期往返航班，滿足這些地區居民的出行需求。1978年，美國對航空運輸業實施放松管制后，取消了對國內航線和國內運價的管制，最大程度地信任市場競爭力量，依靠實際及潛在的競爭來提供市場所需的航空運輸系統，鼓勵效率高、運營能力強的承運人吸引資金并獲取足夠多的利潤。但如果完全聽任市場力量的支配，航空承運人就會退出貧瘠的市場，把運營轉向潛在的更大、更有利可圖的市場；許多小型和中型社區由于缺乏人口基礎和經濟實力，旅客運量不足以使航空公司實現持續盈利，將很難獲得或保持持續的商業航空客運服務。長此以往，偏遠小型社區必然會面臨與國內航空網絡脫節的前景，嚴重影響這些地區的通達性，從而影響當地居民的出行及地方發展。為了使這些小型社區在放松管制之后不失去航空服務，美國和歐洲相繼制定并頒布了基本航空服務計劃(Essential Air Service，簡稱EAS)和歐洲公共服務計劃(Public Service Obligation，簡稱PSO)。通過對兩種航空補貼政策的內容與實施流程進行梳理，研究分析政策效果，并對其成功經驗進行總結歸納。

1　美國基本航空服務計劃(EAS)

1.1 政策范圍

注：數據來源于美國交通部網站，2016年10月圖1　美國除阿拉斯加和夏威夷以外享受基本航空服務的社區及航線

基本航空服務計劃的補貼對象是那些為距離中型和大型樞紐機場超過70 mi(112.65 km)的社區提供基本航空服務的航空公司。美國交通部在經過篩選后，指定一家航空公司在這些基本航空服務社區與某個樞紐機場之間開通航線，并利用財政專項基金，按月提供補貼。根據官方統計，2016年10月期間，除阿拉斯加和夏威夷地區以外，全美共有113個社區被劃定為基本航空服務社區，其中111個社區接受財政補貼(數據來源：美國交通部網站，2016)。如圖1所示，享有基本航空服務資格的社區分布在全美36個州，除阿拉斯加和夏威夷地區以外，密歇根州憑借9個基本航空服務社區在數量方面位居第一，蒙大納州和內布拉斯加州緊隨其后，分別有7個社區享有基本航空服務資格(數據來源：美國交通部網站，2016)。

該補貼計劃對航空承運人所用機型、航線和航班數量都做了明確規定，除特殊情況以外，只補貼使用以下機型并且保證每天提供兩班往返航班的航空承運人，補貼機型見表1。

表1　美國EAS計劃指定機型

注：數據來源于美國交通部網站

1.2 政策實施流程

注：數據來源于美國交通局圖2　美國基本航空服務計劃實施流程圖

美國基本航空服務的實施流程總共分為四個步驟，即發布申請標準、接收投標申請、篩選合格承運人、簽署合同，如圖2所示。具體來講，在現有的基本航空服務合同到期90天前，美國交通部會給所有的定期航班承運人發出申請邀請，任何有意愿為基本航空服務社區提供服務的航空承運人需要向美國交通部提交密封的投標申請，申請內容應包含補貼金額、航班頻率、飛機型號及最適合該基本航空服務社區的目的地樞紐機場。收到申請后，美國交通部會根據四個標準選擇基本航空服務承運人。首先，需要檢驗該承運人提供定期航班服務的可靠性；其次，確認該承運人是否同大型航空公司有營銷方面的合同協議，以及是否在旅客需要轉機的中轉機場設置明確提示，這主要是為了確保承運人在樞紐機場以外的航空服務水平；再次，檢查該承運人在樞紐機場是否已經與大型航空公司簽署運力購買協議，如果已經簽署協議，就可以保證該承運人運送到樞紐機場的乘客和貨物能夠得到及時轉運，免去了乘客多次購買機票和行李安檢的麻煩；最后，則需要參考基本航空服務實際使用者，如偏遠社區居民的意見。一旦美國交通部根據這些標準選出合適的承運人，則通常會與航空公司簽署為期兩年的基本航空服務合同，合同內容將會明確航空承運人的服務模式(航線、班次、機型)、補貼比例和有效的補貼期限。服務計劃執行期間，根據合同約定，承運人將提交上一月度的運營情況及補貼額度申請，包括所提供服務的日期、機型、航線、頻率，以及特殊情況說明(即與合同簽訂內容相比發生變化的地方)；如果服務內容與合同有出入，運輸部將會與之協商減少補貼金額(例如航空公司擅自更換指定機型)；若因天氣原因取消航班，則不影響航空公司獲得補貼。綜上，美國交通運輸部會每月考察航空公司的實際航班執行情況，并且在月初向航空承運人支付補貼金額。

2　歐洲公共服務計劃(PSO)

2.2 政策范圍

公共服務計劃的補貼對象是連接社區機場和偏遠的、經濟處于發展中階段地區機場的航線，補貼對象選擇時主要考慮其產生的經濟效用和社會效用。

2009年，公共服務計劃已經涉及257條航線(Francesco、Pagliari，2012)，2012年，僅挪威運營公共服務計劃航線61條，成為歐洲國家中擁有最多公共服務計劃航線的國家，人均補貼力度在60歐元左右(Brathen、Halpern，2012)。法國緊隨其后，擁有41條航線，其次是西班牙、葡萄牙和蘇格蘭，平均有10～12條航線。根據歐盟交通運輸部提供的數據，2015年12月，公共服務計劃共覆蓋238條航線，其中挪威運營航線達到51條，是歐洲擁有最多公共服務計劃航線的國家，其次是法國，擁有45條航線，再次是希臘、意大利和英國，分別運營28條、22條和22條航線，如圖3所示。結 合航線網絡圖可以發現，由于存在連接法國本土和法屬群島的需求，法國運營的公共服務計劃航線航程最長，連接圣丹尼斯機場和巴黎奧利機場的航線長達9 352 km，飛行時間接近12 h。從航線類型來看，由于存在管理和資金分配難度，大部分為國內航線，跨國航線僅有5條，由法國、芬蘭和塞浦路斯分別運營，約占受補貼航線總數的2.1%。如圖4所示。

圖3　2015年歐洲各國公共服務航線數量排名

注：數據來源于歐盟交通運輸部圖4　2015年歐洲公共航空服務計劃航線網絡

2.3 計劃實施方法

歐洲公共服務計劃的適用范圍僅限于那些能夠提供連續定期航班且票價和航班頻率符合標準的航空承運人，而不包括單純以盈利為目的的航空運輸服務。當某一個歐盟成員國希望實施公共服務計劃時，它應就其實施計劃的具體需求與公共服務計劃管理委員會、其他可能涉及到的成員國家、機場以及航空承運人進行溝通。之后，應由管理委員會將信息公布在歐盟官方平臺上，列明航線需連接的起始地和目的地機場、經停點、航線開始運營的日期等相關信息，并啟動該服務項目的招標。

盡管統稱為公共服務計劃，但歐洲不同國家對于公共服務計劃航線(簡稱PSO航線)的管理方式不盡相同。芬蘭、希臘、愛爾蘭、葡萄牙和瑞典由國家政府部門直接管理PSO航線；而法國、德國、意大利和西班牙則由地區政府管理；蘇格蘭行政院負責管理格拉斯哥出發的PSO航線，而相應地方政府負責管理奧克尼群島、設得蘭群島和西部群島的PSO航線。

具體來講，以法國為例，作為歐洲的航空大國，法國政府非常重視對PSO航線的管理。在歐盟的法律框架下，法國通過國家立法形式，對本國PSO航線做出了諸多限制條款，包括：PSO航線的票價必須遵守民航行政主管部門(即DGAC——法國民航局)制定的規則和限額；獨飛航線的航班頻率必須保證在每個工作日有2班以上，且為了滿足工作通勤需求，航班間隔應在6 h以上；PSO航線的淡旺季航班比例應達到4∶1，即旺季如為每日4班，則淡季必須至少保證每日1班；各機場(包括戴高樂機場等繁忙樞紐機場)必須對PSO航線的時刻予以保證；執行這些航線的航空公司必須嚴格按照規定時刻和航班密度執行航班計劃。

歐洲公共服務計劃雖然與美國基本航空計劃一樣，都采用投標的形式，不同的是公共服務計劃的實施是分兩階段進行的。第一階段是對某條PSO航線的獨家運營權進行招標，參與該階段競標的航空承運人必須提交符合公共服務計劃管理委員要求的運營計劃，保證航班票價和班次都在合理范圍之內。值得注意的是，計劃的第一階段并沒有涉及補貼，只有當該階段缺乏令人滿意的投標者時，管理委員會才會啟動計劃的第二階段，對帶有補貼的航線獨家經營權進行招標。一旦中標，航空公司可以連續擁有該航線三年的運營權。

所有PSO航線都要求承運人在服務期限內必須滿足穩定的服務水平。大多數情況下，管理當局都對航空公司每天提供的航班數量以及座位數有最低要求。有時還會要求承運人必須遵守特定時間，以便旅客可以當天往返和轉機。另外，各國還對所使用的機型有一定要求，有時還會要求機組人員中包含具有某種語言技能的乘務員。

3　政策效益評估方法及數據說明

圍繞基本航空服務計劃的爭議自其出現以來就持續不斷。支持方認為該政策所提供的補貼保證了偏遠地區航空運輸服務的持續性，確保了當地居民的基本出行需求。反對方則認為受補貼航線運營效率低下，使用率低，實際上是在浪費納稅人金錢。不過，即使基本航空服務計劃存在一定程度的利用率不足和直接經濟收益微薄，但其帶來的社會效益卻是不容忽視的。為了更好地分析美國基本航空服務計劃和歐洲公共服務計劃的政策效果，本文采用效益機制分析方法對政策利益相關方進行分析，理解航空補貼政策的深層影響。效益機制分析方法在2004年由兩位學者Idris和Evans共同提出，當時作為一種決策輔助工具，被用于量化分析美國國家空域系統的潛在效益。在本論文中，利益相關方被默認為參與政策的目的是為提升自身價值，筆者通過對各個利益相關方功能進行梳理，分析其在政策中所起到的作用，并且制定相應的系統效益計量化標準，對美國和歐洲的基本航空服務計劃的政策效果進行比較研究。

3.1 利益相關方確認

1)納稅人和基本航空服務社區以外的居民

指所有納稅公民以及居住地在基本航空服務社區以外地區的公民，他們通過納稅為基本航空服務項目的運作提供資金支持，是該政策的資金來源方，同時，共享該政策所帶來的社會效益。

2)聯邦/中央政府

在該研究中特指政府機構系統中的管理、立法和司法機構，具體為美國聯邦政府交通運輸部和歐盟交通運輸部等管理機構下的政策制定和監管部門。

其主要負責制定基本航空服務的具體規章制度，包括航空公司所能夠獲得的補貼金額，是該政策的管理方。

3)EAS航空公司

特指那些接受政府補貼，并為基本航空服務社區提供航空運輸服務的承運人。

其通過使用機場公共設施運營基本航空服務航線，是該政策的實施對象和服務提供方。

4)基本航空服務社區、地方政府和偏遠地區機場

特指基本航空服務社區所在地居民、當地政府以及機場。

負責為基本航空服務計劃的實施提供機場等相關公共設施，是該政策的實施平臺。

3.2 利益相關方功能

利益相關方確認后可以整理其對應功能。本研究具體結合利益相關方在補貼偏遠地區航空服務項目中所扮演的角色，梳理他們的使命與目標。

表2　利益相關方功能

3.3 計量化效益指標

政策評估的第三步是根據利益相關方在基本航空服務政策體系中所發揮的功能確認計量化效益指標，判斷政策效果是否與政策目的相一致，具體指標如下表所示。

表3　利益相關方功能及效益計量化指標

3.4 數據說明

由于數據采集條件所限，歷年美國接受基本航空服務補貼的社區航班數量和旅客運輸量無法完全獲得，考慮到偏遠地區社區航班數量與美國國內支線航班數量近似成正比，因而本研究中使用美國支線航班數量和旅客運輸量作為替代指標。同時，歐洲的公共服務社區航班數量和旅客運輸量數據也存在較大的采集難度，因而，使用歐盟各國的國內及歐盟內部航班數量和旅客運輸量代替。其中，美國支線航班數量和旅客運輸量的數據來源為美國支線航空運輸協會(Regional Airline Association，簡稱RAA)，基本航空服務社區數量和補貼金額數據來源為美國交通部，歐盟各國的國內及歐盟內部航班數量和旅客運輸量從歐洲統計局獲得。

4　美國及歐洲基本航空服務政策比較分析

伴隨著美國和歐洲支線航空市場的發展，基本航空服務的政策目的已經被逐步實現，下文以系統效益計量化指標的具體數值比較兩國(地區)的基本航空服務政策效應。

4.1 聯邦/中央政府

作為政策的管理方，美國的聯邦政府交通部和歐盟交通運輸部制定基本航空服務政策的目的是保障偏遠社區居民的出行需求，具體計量化指標為偏遠地區航班數量，其數量越多，居民出行愈便利。

從統計數據來看，美國支線航班起降架次從1980年的226萬次上升至2005年的543萬次，之后因支線機型座級增加，航班起降架次出現小幅度回落，至2015年達到387萬次，如圖5所示。整體而言，基本航空服務政策在保證偏遠地區航空網絡連通性方面起到了積極作用。

注：數據來源于美國支線航空公司協會(RAA)圖5　1980-2015年美國支線航班起降架次

鑒于歐洲各國加入歐盟的時間各不相同，因而在統計時本研究重點關注挪威、法國、西班牙和葡萄牙等四個享受公共航空服務計劃補貼航線數量較多的國家。歐盟統計局(Eurostat)數據顯示，自公共航空服務計劃推出以來，西班牙國內及歐盟內部航班數量從2000年的99.26萬上升至2015年的110.12萬，葡萄牙則從2001年的2 703增加至2015年的24.17萬，年均增長率37.84%。挪威、法國國內及歐盟境內航班數量從1999年至2007年均呈現上升趨勢，說明該政策在一定程度上促進了兩國航線網絡完善化。2008年開始，受金融危機及地面交通方式發展的影響，四國商業航班數量開始下降。截至2011年，挪威、葡萄牙航班數量經歷小幅度下跌后繼續持續增長，而受高鐵、公路等地面交通方式競爭力影響較大的西班牙和法國航班數量則呈現波動態勢，如圖6所示。

圖6　1999-2015年挪威、西班牙、法國、葡萄牙國內及歐盟內部商業航班數量

從管理機制方面比較，美國的基本航空服務由聯邦政府統一管理，項目操作和開支都相對比較透明，每年能夠滿足超過170萬乘客的出行需求，為偏遠地區提供與國家航空網絡連接的橋梁。相比較而言，歐洲公共航空服務計劃是適用于多個國家的政策，它的管理和操作需要多個國家相關機構地積極配合，因而在運營效率方面存在一些不足，但同樣也起到了重要促進作用，保證了偏遠社區的連通性。

4.2 EAS航空公司

盡管基本航空服務計劃制定的初衷是為了保證偏遠地區居民的出行需求，但是對于支線航空公司而言，基本航空服務計劃補貼也是一筆重要的收入來源，保證其在提供航空運輸服務的同時能夠實現收入的增加。以較早參加EAS計劃的美國SkyWest公司為例，該公司旗下目前共有兩家航空公司SkyWest和ExpressJet，是美國航空、聯合航空、達美航空和阿拉斯加航空公司的支線合作伙伴，與這四家干線航空公司簽訂了高達652架機的運力購買協議。2016年，該公司共有25條航線享受基本航空服務計劃補貼，總補貼金額高達1.66億美金。根據公司年報，其2016年全年總收入為31.21億美金，補貼收入占到公司年收入的5.3%，是一筆重要的收入來源(數據來源：美國交通部網站；SkyWest公司年報)。

不僅在美國，歐洲的支線航空公司也從運營公共服務航線上獲取了穩定收益。英國愛爾蘭航空(Flybe)旗下的洛根航空(Loganair)作為最早參與歐洲公共服務計劃的航空公司之一，2017年3月拿到倫敦至敦提(英國蘇格蘭東部港口城市)往返航班2017至2019年的三年獨家經營權，同時獲得由英國政府、蘇格蘭交通部門和當地政府提供的共計370萬英鎊補貼(英國政府網，2017)。

因為存在著一定的差異性，美國基本航空服務和歐洲公共服務計劃在操作模式方面難以相互比較。例如，PSO采用兩階段的合同招標程序，服務時間相較于EAS也較長(EAS通常為2年，而PSO通常為3年)。相較于EAS兩年的持續服務時間要求，加入PSO對新進入者意味著要承擔更長時間的風險成本，即必須在三年內將有限的資源投入某條特定航線且無法更改。除此之外，公共服務計劃只有一個月的投標申請期，短于基本航空服務的90天，這對于有能力調配運力的大型航空公司較為有利。再次，多條航線的招標通常是打包合并在一起進行的，例如挪威境內的PSO航線，這對于資源豐富的大型航空公司來說，無疑又是非常有利的。

4.3 基本航空服務社區、地方政府、機場

航空運輸活動的經濟作用通常被分為四類，直接作用、間接作用、誘發性作用和催化作用，其中直接作用主要指機場運營及零售、租車等非航空性活動給機場所在地帶來的收入(Brathen、Johansen、Lian，2006)。對于偏遠社區、地方政府和機場而言，參與基本航空服務計劃的主要目的是希望激發航空運輸的直接經濟作用，通過提升客流量從而帶動地區經濟增長。

根據美國支線航空協會數據，1980年美國支線航線旅客人數為1 469萬，到2010年已增至1.64億，增長超過十倍，如圖7所示。

注：數據來源于RAA圖7　1980-2015年美國支線旅客人數

加入公共服務計劃以來，挪威、西班牙、法國、葡萄牙國內及歐盟境內旅客人數均呈現增長態勢，其中漲幅最明顯的是西班牙，從2002年的1億人次增至2015年的1.49億，年均增長率達到2.98%，如圖8所示。

注：數據來源于Eurostat圖8　2002-2015年挪威、西班牙、法國、葡萄牙國內及歐盟內部乘客數量

同時，基本航空服務計劃的變更會對機場獲取其他投資產生影響。Vaishnav研究發現基本航空服務計劃對于小型機場維持其它的基礎設施支持項目(如機場升級計劃AIP)資金很有必要。基于五個不同基本航空服務機場的對比分析表明，基本航空服務計劃補貼和其他的聯邦機場資助項目之間存在一定的因果關系，基本航空服務對當地社區經濟、社會發展的影響和基本航空服務社區居民對當地開通商業航空服務的支持力度之間也存在一定的因果關系(Vaishnav，2011)。機場在保證每年1萬名旅客吞吐量的前提下就可以維持“初級商業機場”的地位，從而有資格申請機場升級計劃項目100萬美元的基礎資金。該資金能夠同時用于機場基礎設施建設和維護，比如修復跑道和機坪，購買除雪設備，支付野生動物管理開銷等。一旦機場失去基本航空服務計劃的補貼，其年旅客吞吐量很有可能會下降至1萬名以下，直接影響其機場升級計劃的申請資格?？偠灾?，盡管基本航空服務補貼只占地方社區開支很小的一部分，但是大部分社區均認為這一補貼起著關鍵性的撬動作用，能夠確保機場運營、航空運輸服務以及人員流動進入良性循環。美國基本航空服務計劃和機場升級計劃的關聯性如圖9所示。

圖9　美國偏遠地區機場補貼項目關系圖

4.4 納稅人和基本航空服務社區以外居民

作為政策出資方，納稅人和基本航空服務社區以外居民最為關心的是基本航空服務計劃能否做好成本控制，保證每一筆補貼落到實處。

通過對美國政府基本航空服務補貼計劃最近15年的統計可以發現，享有基本航空服務資格的社區數量在2000-2006年呈快速上升趨勢，從106個增加至152個，而2006-2015年10年間，社區數量在經歷了兩輪波動后實現小幅增長，但數量始終維持在145～162個之間。相較于社區數量，美國政府每年針對基本航空服務劃撥的年度財政補貼數額除了在2003年有小幅降低以外，其他年份始終保持增長，在2015年達到2.61億美金，是2000年補貼金額的5倍，如圖10所示。社區數量和補貼金額的變化表明美國政府對于基本航空服務計劃的政策范圍在不斷做出調整，在加大補貼力度的同時不斷篩選補貼對象，以保證最需要幫助的社區能夠獲得足夠政策和經濟支持。其中最近的一個例子是2014年10月，美國交通部頒發通知，取消部分機場的基本航空服務補貼資格，這些機場集中在48個州，距離中型或大型樞紐機場小于338 km，同時人均補貼力度高于200美元，這些政策的調整也從側面反映了美國政府對政策經濟性的重視(Jao，2016)。

注：數據來源于美國交通部網站圖10　美國政府基本航空服務財政撥款額和基本航空服務社區數量(2000-2015年)

截至2015年12月，歐盟公共服務計劃共有航線238條，其中21.5%為開放航線，即任何符合條件的航空公司都可以參與運營，但是不享有獨家運營權和補貼。另外，78.5%的限制性航線雖然有獨家運營權和補貼，但也受到嚴格限制，比如航空承運人必須為歐盟成員國注冊航空公司，合同簽署期限為4～5年，補貼金額不得超過航空公司凈利潤額等，可以說在政策層面最大程度保證了補貼資金的使用效率(PSO route in Europe by ERA，2016)。

5　結論

本研究通過對美國、歐洲基本航空服務政策進行比較分析，總結了兩者普遍成功經驗，對各國政策與航空市場特點做了歸納，為制定中國基本航空服務政策提出科學合理的政策建議。研究得出如下結論：

1)國外的支線航空發展補貼政策相比較中國都經歷了較長的發展時期，為航空運輸業的發展做出了不可磨滅的貢獻。結合各國和各地區航空運輸市場的特點，分析政策對利益相關方產生的影響，可以總結出國外支線航空發展補貼政策的6個特點:補貼目的明確，使航空更加普遍化；補貼政策穩定，補貼對象廣泛；補貼標準明確，申請及評審程序化；補貼支付及時，保證當地航空服務持續性；補貼資金來源穩定；政策體系完善，法律、監管機制健全。

2)通過分析美國支線航空市場可以發現如下特點：(1)支線航空是支持輪輻式航線網絡的重要組成部分，經過幾十年的發展，支線航空公司為骨干航空公司的樞紐機場輸送客源的合作模式仍是支線航空公司的主要生存方式；(2)基本航空服務計劃是確保美國的小社區和偏遠地區能夠持續享受到航空服務的主要保障，以此帶動的支線航空市場發展是美國支線航空市場不可忽視的一部分。

目前，中國的支線機場、航線網絡和支線機數量都已初具規模，想要吸引航空公司去運營，保證航空公司有利可圖，需要依靠政策的大力支持，歐洲和美國的基本航空服務同樣可以為中國支線航空政策的制定提供參考建議：

1)考慮支線機場的特殊性—公共性、不以盈利為目的，對干、支線發展的資源進行分類管理，在航線審批、時刻分配等方面向支線進行傾斜。

2)借鑒美國和歐洲的做法，推出基本航空服務計劃，偏遠地區機場和發展潛力小的機場都應列入該服務計劃之內。該計劃一旦實施，不僅可以保證小機場周邊居民能夠享受到持續的航空服務，而且可以帶動一批支線航空公司的發展。

3)針對我國支線機場虧損問題，應區別政策性虧損和經營性虧損。對以提供“必需品”服務為主的政策性虧損(如安全標準提高、氣候惡劣機場、老少邊窮地區機場、高高原機場、海島機場)應當給予足夠的補貼，使其能夠經營下去；對于經營性虧損(如管理水平低下、航站樓規模過大)民航發展基金應不給予補貼，更多地利用地方資金解決問題。

4)鼓勵航空公司增加運力投放的補貼政策導向。把機場和航線補貼結合起來，鼓勵一家或幾家航空公司扎扎實實在某機場投入運力，對這樣的航空公司的補貼采取加速補貼方式，即每年的補貼有一定的增長率。航空公司保證一定的運力密度和航線網絡，保證有持續的客源，促進支線機場通過增加流量走出虧損境地。補貼與航權掛鉤，給予航空公司開辟新航線獨家經營權3年有效期常態化，并提高到至少5年。

5)補貼方向應轉變為升級版的方式補貼。用支線飛機的支線航空要重點補貼；符合支線發展規律和符合國計民生的支線運營應加大補貼力度；重點補貼轉變發展方式，創新運營模式的航空公司和機場；大規模提高補貼額度。