政府信息公開、財政補貼配置及應用績效

易玄　侯家寧

摘 要：政府信息公開是提高政府透明度及行政效率的重要制度安排，深刻影響政府資源配置效率與應用績效。以我國2011-2015年A股民營上市公司為樣本，研究企業注冊地政府信息公開質量對企業財政補貼可獲性及補貼績效的影響，結果顯示：政府信息公開程度越高的地區，民營企業通過政治關系獲取財政補貼現象得以有效抑制，財政補貼配置效率和財政補貼的使用績效更高。

關鍵詞： 政府信息公開；政治關系；財政補貼

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼： A 文章編號：10037217（2018）03011208

一、引 言

政府信息公開是一種旨在滿足政府內部跨部門信息共享及社會公眾對政府信息資源需求的制度安排。隨著我國政府職能“放管服”改革的推進，打破信息孤島，提高政府透明度，促進政府信息公開成為各級政府治理的重要舉措。自2007年4月我國頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），至2015年國務院將其修訂納入年度立法工作計劃、2016年中央深改組審議通過《關于全面推進政務公開工作的意見》以來，我國政府信息公開制度得以有效實施。政府信息公開也成為國內學術界的研究熱點，研究者從公共管理、經濟學、情報學等視角聚焦于：政府信息公開在我國的應用、政府信息公開制度有效性影響因素與完善、政府信息公開行政管理及電子政務等方面的研究。已有研究總體上呈現出理論研究成果居多而實證成果較少的特點[1，2]，尤其是政府信息公開制度效果研究方面，盡管研究都認同，政府信息公開在優化社會信息環境、降低公眾社會生活成本、提高公眾社會風險應對能力等方面成效顯著，但缺乏有效實證結論支持。其原因可能是：實證檢驗制度影響的社會效應存在較多干擾因素，去噪音過程難度太大；對社會信息環境，公眾生活成本及社會風險應對能力等的度量存在困難。有研究認為，政府信息公開有利于建設“陽光政府”，形成公平競爭的市場經濟運行機制[3]，從長期來看，對投資和財政有積極影響[4]，因而該制度有一定經濟效應，但目前鮮有文獻對此展開實證研究。

財政補貼是我國經濟轉型過程中推動經濟結構調整的重要力量。截止2016年4月22日，鳳凰證券統計兩市共2029家上市公司收到政府補助合計金額為978.15億元，平均每家公司財政補貼金額近5000萬元。但近年來，我國部分僵尸企業靠財政輸血續命和企業套取補貼等亂象頻現，財政補貼資金錯配與低效引發社會熱議，研究者將其歸咎于財政資金發放和使用信息缺乏透明度；政府官員在補貼發放對象決策中有較強自由裁量權，補貼資金配置中存在腐敗行為[5，6]。我國政府信息公開制度明確規定，各級政府與部門應在各自職責范圍內主動重點公開各類專項資金的管理和使用情況等信息，公眾可登錄地方政府門戶網站檢索財政補貼發放與使用等信息，這在一定程度能緩解財政補貼資金配置中的信息不對稱，促進企業公平申報，提升財政補貼資金配置效率。此外，補貼資金使用情況信息公開，也有利于加強政府與公眾對企業財政補貼資金運用的監督，提高補貼資金使用效果?，F實中，我國政府信息公開對財政補貼配置與使用究竟有無影響？影響效果究竟是積極還是消極？對此解答能一定程度揭示我國政府信息公開的制度效應，也為新型政治環境下政府資源配置與應用研究提供新的研究路徑。

二、理論分析與假設提出

（一）政府信息公開制度與財政補貼信息公開

將“權力放進制度的籠子”是當前政府治理的重心。為提高政府透明度，遏制政府權力濫用，全球已有七十多個國家和地區建立了政府信息公開制度。為促進政府信息公開制度有效實施，不少國家通過設置公開審查的中立機構、建立公開救濟制度以保證政府信息公開質量，減少行政訴訟壓力，提升行政效率。如美國為貫徹《信息自由法》（Freedom of Information Act，FIA），設立了政府信息服務辦公室（Office of Government Information Services，OGIS）作為“聯邦信息自由法監察專員”，負責調解信息自由糾紛并監督政府機構對FIA的執行情況；英國公民與政府間存在信息公開爭議時，由信息理事會辦公室（Information Com-missioners Office，ICO）判斷是否可以將該信息發布；法國為使《行政文件自由獲取條例》真正地發揮作用，于1978年成立獨立行政部門—“政府信息獲取委員會”（簡稱CADA），專門解決和處理申請政府信息公開中的爭議；韓國作為亞洲最早實施政府信息公開制度的國家，在《信息公開法》中規定了信息公開的兩種主要救濟途徑：行政救濟，包括向本行政機關提出異議申請和向行政裁判機關提出裁判申請；司法救濟，即提起行政訴訟。日本政府為了解決行政信息公開過程中發生的爭議，在總理府內設立了信息公開審查委員會，一方面，受理關于行政文件公開方面的行政復議案件；另一方面，為行政機關首長提供關于行政文件公開方面的咨詢。

隨著互聯網的發展，政府門戶網站已成為政府與公眾溝通的主要交互界面?；凇肮_是慣例，不公開是特殊”信息公開原則，中國政府積極推進電子政務公開，以促進行政工作效率提升，提高公民參與政治的積極性。自2010年起中國社會科學院法學研究所法制國情調研組根據地方政府門戶網站建設情況，對政府各部門實施政府信息公開制度情況開展第三方評估，對其信息公開程度進行客觀評價。財政補貼信息屬于我國政府信息公開范圍，目前，各級政府通過門戶網站信息窗口為社會公眾提供財政補貼相關信息，具體方式如下：

1.政府信息公開目錄中設置相關信息模塊。公眾通過目錄及其信息分類可快捷檢索所需信息，如遼寧省政府信息門戶網站目錄“重點領域信息公開專欄”中包含該省產業（創業）投資引導基金2016年支出預算；此外，網站所含文號檢索功能幫助用戶更快檢索到財政補貼相關文件或公告。如，湖南省財政廳官網的搜索功能，可查找2016年該省中小企業發展專項資金項目申報工作通知及最后擬支持項目公示名單。

2.規范性文件模塊中披露相關信息。如廣東省財政廳官網規范性文件模塊，可查看“關于印發《廣東省省級扶持中小微企業資金管理辦法》的通知”；此外，規范性文件可有效鏈接、及時更新和對政策文件的后續解讀，有利于用戶及時了解補貼統一標準及使用要求。如湖南省財政廳官網上規范性文件模塊公布了“關于印發《湖南省金融發展專項資金管理辦法》的通知”，該信息提供了中、小微企業融資補助等專項資金具體管理和使用規定。

3.設置網上服務個人模塊，為公眾提供財政補貼申請條件、審批流程等信息。如上海市政府官網“網上服務大廳”數據開放模塊，公示了涉及相關企業補貼獎勵情況的中小企業發展專項資金分配結果。

4.設置依申請公開程序，為以上三種公眾獲得財政補貼相關信息外的補充渠道，提供公眾在地方政府網站未及時公布財政補貼的相關文件。

（二）政府信息公開程度對財政補貼配置與應用績效的影響機理

1.政府信息公開與企業財政補貼獲取。

財政補貼是財政專項資金配置給微觀經濟主體，以彌補市場失靈或實現其社會與經濟目的的重要手段，是政府經濟資源配置的重要方式。轉型經濟進程中的中國政府仍然是最強利益相關者，控制著大部分經濟資源[7]，隨著分稅制改革實施，中國地方政府掌握了更加重要的經濟權力[8-10]。向企業等經濟主體配置財政補貼過程中，由于信息不對稱，地方政府往往處于信息劣勢，很難對配置對象（企業）真實發展狀況、盈利能力及社會責任履行狀況等信息做出完全正確判斷，因此盡早或盡量多獲取政府信息，就意味著企業能優先獲取政府資源配置，從而取得市場競爭優勢地位?！靶畔⒉皇菣嗔?，但它是通往權力的必經之路”[11]。因而，政府信息對于企業，特別是產權受歧視的民營企業而言是重要的競爭性資源，也是政府部門（官員）尋租的重要資源[12]。此種情況下，與當地政府的關系很大程度上決定了企業能否獲得經濟資源以實現發展目標 [13] ，通過與政府或者官員建立政治關系，構建穩定的政府信息獲取渠道成為我國民營企業獲取競爭優勢的重要策略。因此，政治關系是較差制度環境的一種替代機制，能對私有產權提供一定程度保護，幫助其獲取政府資源[14]。

但值得注意的是，較差制度環境下，政府（或政府官員）在資源配置方面有較大自由裁量權，政府官員在制定市場規則和標準時可利用剩余控制權進行設租和尋租，因此，政治關系往往也易導致腐敗與尋租行為[15]，造成社會集體福利損耗。我國經濟轉型環境下，市場機制和再分配機制同時存在，市場經濟不可或缺的法治基礎尚不健全[16]，各級政府官員在決定經濟資源配置對象和制定配置標準時存在很大主觀隨意性，一些政府官員可能故意把財政補貼標準模糊化，為自己尋租提供方便。此種情況下，民營企業有可能通過和政府建立關系，以獲得財政補貼，其中也包括部分不符合國家產業補助范疇的企業通過政治關系套取財政補貼，如近期頻頻曝光的機器人產業和新能源汽車產業違規騙補現象；另外，部分僵尸企業通過政府關系獲取政府補助維持短期生存，急需政府資金補助實現轉型升級，企業卻難以獲取政府補助。

政府信息公開制度的實施，互聯網技術的發展增強了政府信息源的可獲性和及時性，一方面，有利于緩解政府信息資源公眾獲取差距帶來的信息貧富分化。信息資源作為經濟社會發展的重要戰略資源，其生產、傳播、獲取、利用與資本和權勢密不可分[17]，信息獲取差距不僅是微觀主體信息貧富分化的原因之一，也往往是社會資源配置不平等的根源。政府信息公開尤其是基于互聯網技術的信息公開，為社會公眾及時、便捷獲取財政補貼等政府信息提供了渠道，削弱了部分企業通過構建政治關系優先獲取政府信息所帶來的資源配置優勢；另一方面，盡管財政補貼配置過程中，企業與政府間的信息不對稱客觀存在且無法完全消除，但信息公開被認為是政府廉潔的重要屏障[18] ，通過財政補貼信息公開，將配置權行使置于陽光之中接受公眾與媒體監督，客觀上將收窄尋租空間，促使官員慎重使用補貼自由裁量權，抑制政府關系在財政補貼配置中的效用。

基于上述分析，提出如下假設：

H1：政府信息公開質量越高，越能有效削弱企業政治關系與財政補貼之間的相關性。

2.政府信息公開與財政補貼應用績效。

無論是預算軟約束情境下國家“父愛主義”對財務危機企業的援助[19]，還是產業政策引導目的給予企業的扶持，財政補貼給企業輸血推進其良性發展，提高自身造血功能，但現實中企業財政補貼效應如何，目前實證結論尚存分歧：有研究支持財政補貼可以促進企業發展，對績效產生積極影響。Bergstrm發現短期內，政府財政補貼確實有助于瑞典企業經營水平提高，促進企業績效增長[20]。Czarnitzki等實證發現德國政府R&D;支出補助對專利申請行為和公司R&D;支出有積極影響[21]。Duchbrown等也發現，在加泰羅尼亞，相較于未受補貼企業，公共補貼計劃導致受補貼企業業績明顯增加[22]。此外，Tzelepis等的實證發現財政補貼對南歐企業發展并無幫助，反而降低了企業績效[23]。Balsar等研究伊斯坦布爾排名前100企業，發現投資補貼和研發補貼都對企業績效有負向影響[24] 。國內方面，有媒體指出，財政補貼可能削弱企業創新原動力，成為部分官員借機斂財的工具[25]；彭熠等研究發現，農業補貼和優惠稅不能提高農業上市公司經營業績，反而有顯著負向影響[26]；趙璨等（2015）也發現盈利較差企業獲取財政補貼對企業價值有負面影響，且財政補貼也弱化了盈利較好企業的經濟效應[27]。財政補貼負面效應的原因，國外學者歸咎于補貼資金配置效率低下，補貼中尋租行為導致的價值耗散[28]；國內學者歸因于地方政府間“晉升錦標賽”形成扭曲激勵的結果、政企間信息不對稱及不合理補貼模式[5，29]。

如何減少財政補貼績效耗散，Colombo認為公平、科學的財政補貼競爭機制能提升研發補助對企業產出的積極效應[30]。趙璨（2015）認為，包括政府信息公開在內的補貼制度建設，補貼程序規范及政府政績考核體系的完善能消除財政補貼負面效應[27]。事實上，政府信息公開制度的實施能有效縮減政府尋租空間，將包括財政補貼在內的資源配置權放入“制度的籠子”，將資源配置給最需要、最適合的企業，從根源上糾正資源錯配，減少政府資源的價值耗散；同時，高質量政府信息公開，能幫助公眾通過地方網站迅速、便捷地獲知財政補貼相關信息，同時借助公眾輿情或媒體對政府審批和發放財政補貼流程的監督，減少企業獲取補貼政治成本[5]，有效抑制企業由于政府干預產生的“被動”投資偏誤。另外，根據“動態不一致性”[31]，行政機構提高政策透明度將有利于加強企業對政策理解，削弱因信息不對稱而產生的“主動”投資偏誤，提高企業運用財政補貼的經濟績效。此外，政府信息公開是構建健康政商關系的基礎，是良好營商環境建設的重點，這些都為企業科學合理有效的使用財政補貼資金，提高其使用效率提供有利條件。

基于上述分析，提出如下假設：

H2：政府信息公開質量越高，財政補貼的應用績效越好。

三、實證分析

（一） 模型設計

我國國有企業產權性質在財政補貼獲取中有先天優勢，且在補貼使用中承擔較多政治責任，因此，本文將重點檢驗政府信息公開質量對民營企業財政補貼獲取及應用績效的影響。

為檢驗假設1，首先，對民營企業政治關系與財政補貼相關性進行檢驗，借鑒余明桂等[5]、趙璨等[27]的研究，設置待檢驗模型（1）：

Sub=α0+α1Polit+β Control+ε （1）

其次，進一步檢驗政府信息公開質量對政治關系與財政補貼相關性的影響。參考趙璨等（2015）文章，交乘項可以較好說明調節變量的作用。因此，將政治關系與政府透明度的交乘項（Tran×Polit）加入模型（1），以探究政府透明度（Tran）作為調節變量影響政治關系對財政補貼作用的強度和方向。控制其他因素，設定模型（2），若系數α2為正，表明政府信息公開會增強政治聯系帶來的補貼效應，反之亦然。

Sub=α0+α1Polit+α2Tran×Polit+α3Tran+β Control+ε （2）

為了檢驗政府信息公開對企業財政補貼經濟績效的影響，建立模型（3）：

FP=α0+α1Sub+α2Sub×Tran+α3Tran+β Control+ε （3）

其中，Sub表示企業獲取的財政補貼，參考唐清泉等[32] 的研究，將由增值稅返還從總補貼收入中剔除。

Tran表示各地政府信息公開質量，數據來源于中國社會科學院提供的《中國政府透明度指數報告》①[33]，該指數越大，表明政府信息公開質量越高。

Polit表示企業是否具有政治關系，參考Chen等[31] 的研究，若企業董事長或總經理是現任或前任政府官員、人大、政協（副）主席、主任、常務委員，則Polit為1，否則為0。

參考Giannetti， M[34]等的研究方法，根據模型（4）對每個行業每年道格拉斯生產函數（CobbDouglas production function）進行估計，其殘差（εijt）就是TFP值。

（二）樣本選取

以2011-2015年中國A股民營上市公司為樣本，進行如下剔除：（1）考慮到ST、PT企業及金融類上市公司特殊性，剔除上述類別企業；（2）由于所獲取2011-2012年《中國政府透明度年度報告》只涵蓋了中國26個省、直轄市，將2011-2012年中數據不屬于26個省、直轄市的樣本剔除；（3）剔除數據嚴重缺失上市公司。為消除極端值影響，對主要連續變量進行上下1% Winsorize縮尾處理，最終得到1400家公司和6012個樣本。其中，政府透明度指數來源于中國社會科學院法學研究所公布《中國政府透明度指數報告》，上市公司財務數據和公司治理數據均來自國泰安（CSMAR）數據庫，該數據庫按照企業股權性質分為四類子數據：國企、民營、外資、其他，本文上市公司財務與治理數據均選自其公司研究系列關于“民營上市公司”數據。部分數據通過手工整理搜集。

（三）實證結果與分析

1.描述性統計。

圖1為我國2011-2015年31個省、直轄市政府透明度指數的變化情況。如圖所示，一方面，政府透明度指數大體呈逐年上升趨勢，尤其是2015年透明度指數折線圖的位置整體明顯高于2011年，說明各級政府信息公開質量呈現逐年提高態勢；另一方面，也反映出政府信息公開質量具有明顯地域差異，其中：北京、天津、上海、福建、廣東、江蘇等經濟相對發達省市，其政府透明度指數在五年內一直保持較高水平，而黑龍江、吉林、西藏、云南、廣西等內陸省份，其指數為相對較低水平。

進一步對有無政治關系企業財政補貼獲取差異t檢驗，顯示二者獲取財政補貼均值在10% （t=-1.9169）水平顯著不同。初步說明我國民營企業政治關系對其獲得財政補貼具有顯著影響；t檢驗結果也表明兩組數據全要素生產率（TFP）在5%水平上顯著不同。

2.回歸分析。

回歸分析結果見表3。模型（1）中的第（1）列回歸顯示polit系數在10%（t=1.92）水平顯著為正；第（2）列加入年度（Yeari） 地區 （Areai）、行業（Ind）等控制變量后，polit系數在5%（t=2.23）水平上顯著為正，說明控制影響企業財政補貼獲取的其他因素后，政治關系（Polit）對財政補貼（Sub）獲取有顯著作用，結論支持中國資本市場中有政治關系民營企業更容易獲取財政補貼，這與余明桂等人的結論一致。

模型（2）中第（3）列為未加入任何控制變量的回歸結果，第（4）列為控制其他相關變量后結果（Tran×

Polit）的回歸系數為-0.0001，在10%水平顯著為負，結果顯示，政府信息公開弱化了企業政治關系與財政補貼獲取的相關性，其原因或如前所言，高質量政府信息公開更有利于媒體和公眾對財政補貼實施監督，有效遏制尋租行為發生，從而有效削弱企業政治關系與財政補貼獲取的相關性。

表4是假設2的實證結果。為確保結果的準確性與穩健性，剔除了樣本企業中補貼為0或者全要素生產率缺失樣本，共得到5834個樣本企業。尋租行為在政治關系企業可能會更加普遍，因此，劃分為政治關系組和非政治關系組分樣本檢驗政府信息公開對企業補貼績效的影響。

首先，檢驗財政補貼對企業績效的影響（列（5）、（7）和（9））。非政治關系組中，Sub系數為2.7829，在1% （t=8.09）水平顯著，表明獲取財政補貼確實可以提高非政治關系企業績效；政治關系組中Sub系數為-3.1142，且在1% （t=-6.95）水平顯著，表明財政補貼沒能促進政治關系企業發展，反而削弱了企業全要素產生率，抑制了競爭力提升。該結果與余明桂等[5] 和郭劍花等[36] 的研究結果一致，其原因可能是，政治關系企業獲取財政補貼可能因政治成本、政府干預投資、及補貼依賴對績效提升活動擠出等，導致企業全要素生產率不升反降，企業財政補貼應用績效低下。

列（6）、（8）和（10）是加入政府透明度指數和財政補貼交乘項（Tran×sub）以檢驗假設2，結果顯示Tran×sub的系數均顯著為正。政治關系組中（列6），Tran×sub的系數為0.2037，在1% （t=3.44）水平顯著，說明政府信息公開削弱了財政補貼對企業績效的負相關關系。非政治關系企業（列8），Tran×sub系數是0.2930，在1% （t=9.93）水平顯著，表明政府信息公開提高了非政治關系企業補貼效果。上述結果顯示，無論是政治關系企業與非政治關系企業，政府信息公開都會提高企業財政補貼績效，全樣本檢驗結果（列10）也支持這一結論。假設2得以驗證。

3.穩健性檢驗。

參考劉合華等[37] 的研究，用去除增值稅返還后的補貼收入與主營業務收入的比值重新定義Sub，對假設H1進行重新檢驗；此外對模型（2）進行Hausman檢驗，對其固定效應進行檢驗。

為使假設2結論更加可靠，參考徐保昌[38] 的研究，用LP（LevinsohnPetrin Methodology）方法重新估計TFP以修正同時性偏差，定義TFP_lp（lneijt）為生產函數殘差的自然對數，建立模型（5）：

yaddijt=b0+b1lijt+bkkijt+bmmijt+eijt （5）

其中，yaddijt 為增加值（應付職工薪酬總額、主營業務利潤及營業稅金附加的總和）的自然對數，L是雇傭人數的自然對數，K是固定資產凈值的自然對數，M是營業成本的自然對數。

穩健性檢驗顯示，回歸結果均未發生實質性變化，表明本文研究結果穩健。

四、結論及政策建議

本文旨在研究政府信息公開這一宏觀政策對財政補貼配置及其應用績效的影響，應用中國2011-2015年上市民營企業的數據實證檢驗，結果顯示：首先，政府信息公開能有效抑制企業過度依賴政治關系獲取財政補貼，從而提升政府資源的配置效率；其次，政府信息公開能對財政補貼績效產生積極影響。無政治關系企業應用財政補貼能提高其全要素生產率，企業所在地政府信息公開質量越好，財政補貼越能促進企業績效水平提升；依賴政治關系獲取財政補貼的企業全要素生產率不升反降，但政府信息公開能削弱財政補貼對此類企業的消極影響。

盡管我們的研究支持政府信息公開制度的實施能對政府資源的配置產生積極的影響，但在對各地財政補貼信息公開情況查詢過程中，我們也發現，我國政府信息公開質量存在顯著的地區差異。相對而言，經濟發達且沿海地區政府信息公開內容完整、透明、便捷，有助于社會公眾迅速、全面和高效獲取財政補貼信息。而部分地區財政補貼信息公開中存在如下問題：首先，補貼信息零散。大多數地區財政補貼信息歸口為財政機關，財政機關一般按財政政策或文件發布時間順序公開披露，補貼信息和其他財政信息混雜一起，用戶很難及時便捷找到相應信息。其次，缺乏全過程補貼信息的集成處理。大多數地區財政補貼信息公開按照補貼政策出臺、申請項目及補貼項目等時間順序公告，由于補貼過程時間較長，很難獲得系統信息，不利于媒體、社會公眾對財政補貼資金進行監督。此外，部分地區政府信息公開制度實施仍流于形式，存在信息歸口多頭管理、專業人員和技術配備不夠、信息公開網站建設與運行不穩定等諸多不足，也急需建立配套的基于行政復議法的爭端解決機制。這些現實問題加大了企業獲取財政補貼信息搜集與加工成本，降低了社會公眾與媒體對財政補貼資金的運營監督效率，也為財政補貼中的尋租與招租提供了空間，最終影響財政補貼資金的運營效率。對此我們建議：（1）在政府信息公開目錄中專門設置“財政補貼”信息模塊，將財政補貼對象、范圍、申請渠道與方式、補貼發放方式、補貼對象公示等相關信息集成公開，以解決上述補貼信息零散，獲取來源多頭，全過程信息缺失等不足；（2）可以在規范性文件模塊，設置財政補貼專欄，所有補貼相關文件一目了然；（3）專門設置財政補貼依申請公開程序，保證公眾在第一時間獲得補貼信息，提高財政補貼信息公開程度，繼而提升補貼的應用績效。

注釋：

① 中國社會科學院法學研究所法制國情調研組接受國務院委托根據地方政府門戶網站建設情況，評估其對《條例》執行結果。并將評價結果《中國政府透明度指數報告》對外公示。2015年指標體系包括七個一級指標（括號內為權重）：政府信息公開專欄（10%）、規范性文件（15%）、財政信息（15%）、行政審批信息（15%）、環保信息（15%）、政府信息公開年度報告（10%）和依申請公開（20%）。

② 囿于篇幅，穩健性結果不在文中顯示。

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（責任編輯：漆玲瓊）