大力貫徹執行《農藥管理條例》 推進植物保護工作新發展

汪大澤

摘 要：該文論述了最近國務院頒布施行修訂的《農藥管理條例》對關注糧食安全，生態文明建設，促進農藥產業健康發展，推進綠色植保、農業現代化等具有深遠意義，同時結合安徽省植保工作現狀，提出認真貫徹實施《條例》對策建議，主要包括：通盤謀劃、精心設計，建立健全精簡高效的管理體系；廣泛宣傳、培訓骨干、為全面實施《條例》提供思想準備、組織保證；深入基層調查研究、充分利用信息等新技術，不斷提高工作水平，確保措施落實到位等。

關鍵詞：《農藥管理條例》；重要意義；實施建議

中圖分類號 S43 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）03-04-0004-3

1 引言

最近，閱讀學習國務院頒布施行修訂的《農藥管理條例》（以下簡稱《條例》），深感這是國家高度關注糧食安全、生態文明的又一重要舉措，對促進農藥產業健康發展、推進綠色植保、農業現代化具有深遠意義。

農藥是科技進步和工業化發展的產物，但它是含有一定毒性的物質。在農業生產上，使用化學農藥經歷了從示范推廣，迎來“蟲口奪糧”一片喜悅，到濫用農藥，污染環境帶來一片詰難的曲折過程。當前，人們對化學農藥的應用較普遍的抱有“既不能不用，又不敢用”的恐惑心態，陷入舉步維艱，進退維谷的困境。如今，新的《條例》頒布施行，疑云積慮為之一掃，讓人們看到希望的曙光。令人深信不疑的是，認真貫徹執行這個《條例》，并不斷完善，不僅有望消除農藥管理的陳年積弊，并且還可趁此東風，因勢利導，推進植物保護事業跨越式發展，這是來之不易的機遇，應當倍加珍惜！

2 農藥管理體制的改革創新

2.1 安徽農藥管理體制回顧 在安徽省化學農藥的應用始自20世紀50年代初，以六六六滅蝗為契機，繼而使用滴滴涕等防治棉花害蟲，使用范圍不斷擴大，遍及多種作物；農藥品種陸續更新，防治效果日益提高。隨著國內有機氯農藥大量合成投產，從20世紀60年代起，化學農藥成為重要農業生產資料，農業生產不可或缺的投入品。

在計劃經濟年代，農藥管理實行的是，農業部門提計劃和推廣應用；工業部門組織生產；商業部門供銷社負責經營銷售的體制。它適應農業集體生產的形式，而農藥生產、銷售、使用三者分離，相互脫節，經常出現脫銷、積壓，經營虧損等現象，經濟效益低下，體制弊端十分突出。

農藥管理被提上政府議程，除經濟效益外，主要是它的安全性。由于對農藥管理不周，使用不當，不僅造成人畜傷亡的急性中毒，并且農產品上農藥殘留超標，在人體內積累造成隱性中毒，引發多種疾病，成為人類健康的大忌。更為負面的是，片面依賴化學防治，不合理使用農藥，破壞生態平衡、生物多樣性，成為主要農業面源污染之一，受到嚴重關注。

我國于1997年頒布《農藥管理條例》，并陸續出臺多項舉措，不斷加強農藥管理，對遏止濫用農藥保障安全，起到很大作用。但在農業生產植物保護工作上，由于實施綜合防治滯后，“農藥熱”不斷升溫，濫用農藥現象難以逆轉；在農藥管理上，由于部門之間，責權不清，“九龍治水”，越位、缺位、錯位交織，監管疏漏難以避免。由此導致農藥污染日趨嚴重，成為新時期農業生產、生態文明建設的短板，必須著力加以解決。

2.2 新修訂《條例》的改革創新 新修訂的《條例》，貫徹落實新發展理念，緊緊圍繞推進農業供給側結構性改革這一主線，以綠色發展為導向，以改革創新為動力，以提質增效為目標，針對原條例實施中遇到的主要問題，依據《行政許可法》的立法精神，作出重大改革，使之與農業發展方向有機融合，主要體現在以下方面：

2.2.1 改革多頭管理的體系，構建以農業部門為責任主體、全程監管的新體制 《條例》對有關部門承擔的職能作出很大調整：將農藥登記、生產許可、經營許可及市場監管統一由農業部門負責；有關部門在各自職責范圍內負責有關工作。同時，實行分級管理、各盡其責、責權統一的制度：農藥的登記許可由國家農業部負責；農藥的生產許可由省級農業部門負責；農藥的經營許可由縣級以上地方政府農業部門負責等。

2.2.2 完善農藥管理法規及其配套規章，建立科學規范、運行有效的管理制度 在農藥登記方面，鼓勵技術創新，提高準入門檻，建立退出機制，優化農藥品種結構。在生產許可方面，加強農藥產業調控，遏制農藥企業盲目擴張和重復建設；強化安全生產責任，嚴格執行質量管理制度、國家環保標準減少污染源。在經營許可方面，規定經營人員具有專業和指導農民科學用藥的知識能力，并對經營場所等作出相關規定。在農藥使用方面，推進綠色防控、科學選藥用藥、多方面減少農藥用量，確保農藥使用量零增長等。

2.2.3 以法治藥，強化監管，將農藥管理進一步納入法制軌道 引導農藥生產者、經營者自覺遵守國家法律法規；開展農藥產品質量監督抽查，建立誠信檔案，始終保持高壓態勢，對違法生產、經營農藥的行為，依法追究法律責任；對不履行監督管理職責，徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的責任人員，依法給予處分，構成犯罪的依法追究刑事責任等。

3 推進植物保護工作新發展的意義

《條例》開宗明義指明，“加強農藥管理，保證農藥質量，保障農產品質量安全和人畜安全，保護農業、林業生產和生態環境，制定本條例”。這個主旨也是植物保護工作根本任務所系。《條例》的施行為植物保護工作注入強大活力，必將進一步推進植物保護事業的發展。以筆者之見，《條例》對新時期植物保護工作的意義，有以下方面：

3.1 體現農業生產高質量增長的任務要求 當今，我國農業正處在從追求數量增長向高質量增長轉變的新時期。提高農作物產量固然要靠植保，而提高農產品質量，提高效益同樣離不開植保。《條例》旨在防止農藥污染，確保安全，這是高質量增長的應有之義，同時農產品質量、經濟效益還與病蟲危害息息相關。眾所周知，病、蟲、草、鼠危害對農產品質量的影響非常明顯。比如谷類作物因病蟲危害形成的秕粒、霉變；水果、蔬菜上的蟲蛀、病爛、斑痕累累，大大降低其食用價值、商品價值、經濟效益。值得特別提到的是，在市場競爭中的農產品品牌效應；在精準扶貧常以發展經濟作物為抓手等方面都要求植保工作的緊跟。這是新時期植保工作的新任務、新要求。

3.2 體現植物保護工作要以“災害”與“公害”并重為指導思想 農作物病蟲害是“自然災害”，而防治措施不當，不合理地使用化學農藥，則帶來污染環境和農產品，破壞生態平衡，危害人類健康的“社會公害”。從全面體現經濟、生態、社會三大效益出發，只講減輕自然災害，不講社會公害；只顧使用農藥，罔顧生態環境的偏向，再也不能繼續下去。

值得關注的是，隨著環保意識的加強，化學農藥的危害性，日益為人們所認知。這里，且舉近期國際社會對此所作報道。據2017年6月12日《英國每日電訊報》報道，歐洲議會發布報告警告，越來越多的證據顯示，殺蟲劑殘留會損害人腦和降低智商，并可能致癌和損傷生殖系統。報告聲稱，過去對農藥的風險評估不足，農藥危害遠大于以往認知等。另有報道，在德國所作的一項研究發現，25年來，自然界昆蟲數量急劇減少，高達3/4。這并非好事，因為它破壞生物多樣性，影響生態平衡，最明顯的是蜜蜂減少，影響植物授粉，導致農作物減產，其原因與廣泛大量使用殺蟲劑不無關聯。這些報道，并非空穴來風，危言聳聽，它預示生態環境亮起了“紅燈”。

從某種意義看，人類對環境保護的關注是共同的，我國站在國際環保的前沿，將生態文明建設提到前所未有的高度，采取一系列得力措施，對農藥風險監測與評估更為嚴格，不僅注重人畜安全，并且加強對生物多樣性、環境安全方面的監測，涉及蜜蜂、烏、魚、蠶、蝦、蟹等非靶標生物及天敵生物等。《條例》規定，農藥的登記認定，必需包括農產品化學、藥效、毒理殘留、環境、質量標準和檢測等方面的有關專家組成的農藥登記評審委員會進行嚴格評定，確保評審的公正性、真實性，這是從源頭上把關，加強農藥監管的重要步驟。不難看出這次《條例》的制定過程，充分顯示遏制農藥污染的緊迫性。顯然在當前推進簡政放權，減少行政許可的情況下，給農藥管理設置多項許可制度，實屬特事特例，可見這項舉措的重要性非同一般。

3.3 體現化學防治是綜合防治技術體系中心環節的技術策略 近世紀以來，綜合治理被認定為控制有害生物危害的正確途徑。理論與實踐的結合證明，強調農業生態系統的良性循環，協調運用農業、生物、化學、物理防治手段，經濟、安全、有效地減輕病、蟲、草、鼠危害，而將其副作用降低到最低限度，無疑是先進的、科學的，具有戰略眼光的策略思想。多年以來，就此進行卓有成效的探索實踐取得積極成果。經驗告訴我們，綜合防治水平要有一個不斷提高的過程。從實踐的角度看，當前要面對現實從抓得住，推得開的措施入手逐步發展，這就離不開科學用藥。前一時期，一度出現全盤否定化學農藥的傾向，企圖以生物防治、農業防治、物理防治等取而代之，但事與愿違，欲速則不達。不容回避的事實是，化學農藥具有見效快，使用方便的長處，能夠在短時間里，把病蟲害壓下去。而非化學防治的手段，常因其應用局限性，在大面積防治中能夠單挑大梁的并不多見。從另一方面看，化學農藥的負面影響并非絕對無法避免，管好用好農藥，科學用藥就可以減輕乃至杜絕農藥污染。《條例》正是著眼于對化學農藥的全面評價，將化學防治納入綜合防治體系，在相關條款中列入綜合防治、生物防治、物理防治等。這意味著當前要全面加強綜合防治的實施，而非單純依靠化學防治。這個方向不可偏離。實踐證明，這方面可行性很多，比如選藥用藥，重視生物農藥等環境相容型農藥的研發推廣，就是有效選擇。這類農藥的優越性突出，但美中不足的常因其見效慢、開發周期長、生產成本偏高等原因，影響其應用。由此設想，如果在加強宣傳推廣的同時，從價格上照顧，即仿照“良種補貼”的辦法，實行“良藥補貼”，也許可以改變其在推廣上裹足不前的狀況。再如在農藥供應方面，采取由生產廠方直接供應到用戶的辦法，不僅減少中間環節、降低成本，并且也有利于嚴把科學選藥質量關。還有，從當前農村基層情況看，農民，特別是分散經營的農戶，治蟲通常是去找“賣藥的”，這些農藥銷售店、個體農藥經營戶，星羅棋布，遍及農村，與農戶接觸多，聯系方便。《條例》規定農藥經營者有指導農民對癥用藥的責任，如果農業部門給予積極輔導，可以成為植保社會化服務力量。

以上所舉的這些辦法，以前曾在一些地方試點推行，但受到部門體制制約，多有制肘，現在《條例》提供有利條件，將會拓展應用空間。

4 農業部門實施《條例》對策建議

《條例》賦予農業部門履行農藥監管的重要職責，是保證落實監管任務的需要，是對農業部門的重視和信任，也是對農業部門承擔新職能的期許和執法能力的肯定。不過，就安徽省植物保護工作的現狀而言，應當清醒地看到，面臨的困難的確不少。主要是人力不足，經驗不夠。據了解，不少地方，植保機構人員數量不足，青黃不接，脫節現象較為普遍；農藥生產、經營、使用環節較多、分散廣泛，過去較少直接接觸，缺乏管理經驗等等。在新的任務面前，難免存在且喜且憂，底氣不足的恐惑，這可以理解，的確需要認真思考面對。特別是省一級承上啟下責任重大，應當堅定信心，勇于擔當，善于謀劃，狠抓落實。在《條例》實施起步階段，要打好基礎，力爭一個良好開端。個人建議應對之策，主要有：

4.1 通盤謀劃、精心設計，建立健全精簡高效的管理體系 這是執行《條例》的前提。農藥監管改革以破除部門分割為切入口，實施新的條例農業部門必須緊緊掌握機構設置與職責匹配這個關鍵。《條例》要求縣級以上人民政府加強農藥監督管理工作的組織領導，從機構編制、財力配置等方面作出相應規定，為建立組織機構，提供政策支撐。體系建設是十分嚴肅的事情，必須嚴格執行國家相關法令合理設置。在機構性質上，要體現行政性執法與公益性事業相結合；在內設機構上，要切合植物保護與農藥管理相協調的原則。鑒于我省植物保護機構目前仍有諸多與職能不相適應之處，主要為：政事混淆，管辦不分，分工太細，力量分散等，需要調整理順。可以趁這次建立農藥監管機構進行一攬子改革。初步設想是，在省級農業部門內，將原設植物保護總站，改為“植物保護和農藥管理局”，原處級不變，原編制不增；更改名稱性質是適應農藥管理行政執法的需要。同時，還考慮到已出臺的《植物檢疫條例》和即將頒發的《農作物病蟲防治條例》都需要在行政上有位子，而農藥與植保又不可分割，所以，如其東掛西靠，不如名正言順。關于局的下設機構，可將植保總站原設8個科級單位，縮并為“一室三站”，即綜合辦公室（含行政、執法、藥械、專業化病蟲害防治等）、農作物病蟲測報防治站（分糧食作物、經濟作物）、植物檢疫站、農藥藥政和質量檢定站。整個編制除從外單位劃撥的行政編制外，可以不另增事業編制，主要從調整分工，充分發掘人力資源潛力。關于地、縣兩級，應根據《條例》“將農藥監督管理經費列入本級政府預算”的規定，充實原植保站人力，改稱植保農藥站，強化其職能。

4.2 廣泛宣傳，培訓骨干，為全面實施《條例》提供思想準備、組織保證 要通過多種方式，講讀《條例》的立法意義和重點內容，充分說明加強農藥管理，是保障國家糧食安全的迫切需要，是促進農業綠色發展的迫切需要，是促進農業提質增效的迫切需要，是促進農藥產業轉型升級的需要。通過宣傳，讓農業部門勇于擔當扛起農藥管理的責任，讓農藥生產、經營者自覺遵守農藥法規，讓全社會支持農藥監管工作，營造良好的輿論氛圍。與此同時，要將專業人才培養作為當務之急。當前《條例》已經開始實施，找上門的單位、人員絡繹不絕。而正式的機構編制、人員調配可能需要一個過程，時不我待，事不宜遲。近期，可以從市、縣植保機構人員中挑選一批合格人員，作為骨干進行培訓，待機構編制落實后，明確其職務，確保過渡期不斷檔、不脫節。

4.3 要深入基層調查研究，充分利用信息等新技術，不斷提高工作效率，確保措施落實到位 農藥管理涉及面大，技術性強，農藥管理人員要強化服務意識，精通業務，廉潔執法。省一級要面向基層，將提升縣一級農藥執法能力作為主要任務之一；縣級農業部門要摸清本地區農藥銷售經營使用等基本情況，梳理分析，區分類型歸納統計，做到胸中有數，為下階段登記，清理和輔導服務提供依據。

4.4 建立數字農藥監管平臺，提高農藥管理信息化水平 充分利用物聯網、遙感監測、大數據等現代信息技術，建立覆蓋試驗、登記、生產、經營等領域的農藥監管數據中心，提高農藥管理的信息化水平，這是當前就要抓緊開展的技術改革。專業機構人員需要加強這方面的學習，充實提高，促進《條例》施行的高效運行。

（責編：徐煥斗）