古代官德考評對官員的約束與失效

文_劉緒義（湖南長沙）

（作者系長沙稅務干部學院教授、中國社會科學院哲學博士后）

從西周初年“以德配天”觀念產生以后，德成為王朝有道無道的標尺，也是王朝合法性的標志；相應地，德治就成為歷代王朝的核心理念。無論是對官員的選拔還是考核，官德都是首要的標準。一方面，因為重視，古代官德考評對官員產生了一定的約束；另一方面，唯其重要，也就使得官德考評成為一個難題。

官德考評對官員的制度化約束

在科舉制度沒有確立以前，對官員官德實行考選合一。西周在周公建立起的一套禮樂制度中，即對官員的官德考評有了制度性的初步設計。《周禮》中以“六廉”為考課官吏的六項內容與標準，“廉善”“廉敬”“廉正”是針對品德的考核，“廉能”“廉法”“廉辯”則是針對能力的考察。“廉”字在這里具有雙重意義：“既斷以六事，又以廉為本”。廉善考評是考評官員是否德行有聞，品性端正；廉能考評是考評官員是否才干出眾，力能勝任；廉敬考評則是考評官員是否恪盡職守，勤懇謹慎；廉正考評是考評官員是否剛正忠直，清廉自律；廉法考評是考評官員其是否依法治事，守法不失；廉辯考評是考評官員是否臨事不疑，明察善斷。

漢代選拔官吏的標準亦即考核晉升官吏的標準。其法定的主要標準為“四科取士”和“光祿四行”。“四科取士”為：“一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令……四曰剛毅多略……皆有孝悌廉公之行。”“光祿四行”為“質樸、敦厚、遜讓、節儉”（《后漢書·百官志》）。

唐朝制定的考課法主要有“四善二十七最”和“四等法”。《舊唐書·職官二》記載：“凡考課之法，有四善：一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈。善狀之外，有二十七最。前者專指官員的品德操行，后者根據不同部門的職責規定的實際政績為考察標準。唐朝對流外官則按四等第進行考課：“清謹勤公、勘當明審為上；居官不怠、執事無私為中；不勤其職、數有愆犯為下；背公向私、貪濁有狀為下下。”（《唐六典》）

宋代則有《守令四善四最》考課法，金代也有《四善十七最》考課法，明代朱元璋雖厲行重典治世，但也強調“明禮以導民，定律以繩頑”的禮法合治觀，曾于洪武六年“令有司察舉賢才，以德行為本，而文藝次之”（《明史·選舉志三》）。清代分貪、酷、疲軟無為、不謹慎、年老、有疾、浮躁、才力不足八種情況，而分別加以處置，稱“八法”。

另外，官德考評也規定了具體的考評時間。比較傳統的做法是三年大比。《尚書·舜典》《周禮·地官》均有記載，對鄉大夫、州長、縣師、均人都實行三年大比制，明代實行外官三年一朝覲，京官六年一考察。清承明制，考滿為歷俸計年之法：即一年一考，三考為滿，都有具體詳細的規定。

官德考評對官員的強力約束

古代官德考評有一個顯著特征，就是官德考評制度化無形中與儒家的德政傳統扭結在一起，給官員形成一種巨大的壓力與約束。一方面確實產生了一批好官循吏，另一方面也出現了一些不好的現象。

所謂循吏，太史公的本意是指：“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓無稱，亦無過行。”《史記》記載了施教導民的孫叔敖、古之遺愛的子產、拒禮送理的公儀休、剛強正直的石奢、伏劍自刎的李離等幾個先秦著名的循吏；《漢書》“循吏傳”雖然也只記載了文翁、王成、黃霸、朱邑、龔遂、召信臣等六個有名的漢代循吏，但歷史上的循吏顯然不止這么一些。如漢武帝時名臣倪寬、東漢羊續、劉寵，晉代山濤、唐代宋璟、宋代包拯、明代的范景文、況鐘、清代的于成龍等不勝枚舉。

注重官德之聲也是官員成就其名臣的重要內容，王莽在稱帝之前就是如此。反過來，政治斗爭也往往找官德不好這個弱點來除掉異己。如孔融多次觸怒曹操，但曹操殺孔融，只能找他一個不孝的罪名；司馬政權殺嵇康，說他“非湯武薄周禮”。

另一方面，由于官德考評無法量化，特別是唐宋以后有意識地將官德考評分等評定之后，迫使官員不得不想方設法注重考評結果，導致出現造假傾向。

一是虛報政績。史上第一個虛報政績獲得表彰的例子就是漢代的王成，這位生前受皇帝明詔褒獎的循吏，死后就有人舉報其虛報政績。此后虛報政績更是官場一大暗流，以至于歷代許多皇帝都不大敢相信大臣的奏折陳述。

二是假借民意。官德考核的一個重要渠道就是看重官員在民間的口碑，大概就是群眾評議吧。因此，唐以前風行“德政碑”，官員離任時，由鄉紳們向百姓攤派錢財，為之樹碑立傳；唐代明令禁止這種做法，但結果又出來萬民傘、遺愛靴之類。

三是刻意作秀。一些官德不好的官員為了獲得好的官德評價故意裝作清廉愛民，一些官德本來不錯的官員不滿足于考評，更著意于青史留名，故而也不例外。明代的海瑞自不用多說了；清代廉吏于成龍，在總督府每餐只吃青菜，時人稱之“于青菜”；清代嶺北道道臺湯斌，每日以豆腐湯為肴，百姓便敬稱他為“三湯道臺”。清代總督道臺收入雖然不高，可尚不至于淪落到每餐只能吃青菜豆腐湯的地步，這里面何嘗沒有作秀的成分？

官德考評對官員約束的失效

古代官德考評從制度到文化都給了官員巨大的約束與壓力，然而，并不能阻止官員的道德墮落甚至腐敗叢生。官德考評制度化的約束失效更為普遍，其原因有三：

第一，喜怒由乎愛憎，官德考評增強了上司的權威，導致唯上傾向更為明顯。

從歷史上來看，官德考評從制度上存在一個根本缺失，那就是被考核的對象沒有申述的可能。制度上沒有規定被考核的官員如果對考核結果不滿意可以申述，這樣一來，就導致魏征所說的“取舍在于愛憎，輕重由乎喜怒”。歷史上有名的“貞觀之治”，在親歷者魏征看來，是“君私于上，吏奸于下”。清代季振宜公開批評，外官考滿從州縣由府廳至督撫，前后經過五六個衙門，層層剝核，州縣勢必刻剝小民以賄上官，武官則克扣兵餉，相習成風。

第二，法之不存，德將焉附？這是導致官德考評約束失效的根本原因。

深受儒家德政思想的影響，歷代帝王大都強調德治，然而，德治必須依賴于法，法之不存，德將焉附？離開了法治的德治，很大程度變成了一種“術”。秦法以嚴密著稱，當年商鞅甚至提出“無宿治”以應對懶癥、拖延癥。然而，秦末義軍蜂起，秦法崩潰，劉邦身為亭長，竟然敢私放犯人，更別說很多秦國大吏直接倒戈了，其官德焉在？

宋朝對官德考評實行“磨勘”連坐制，即把官員每年的考課記錄累積起來，三五年一個周期綜合考評。多次積累考核，使統治者能夠全面掌握官員的道德品狀。設審官院，主要考核京官；考課院，主要考核外官，并由御史臺糾察監督百官。宋太祖時將“四善”分為三等，真宗時改為“公勤廉干惠及民者為上；干事而無廉譽，清白而無治聲者為次；畏懦貪婪者為下”。然而，北宋時期卻出現了著名的冗官現象，真宗景德、祥符年間，文武官員9785員。到仁宗皇祐元年，內外官屬17300余員，其未授差遣京官、使臣及守選人不在數內，40年間官員人數翻了一番。到徽宗宣和元年（1119）更是達到48000余人。官德考評本意在約束官員，至少不至于泛濫成災；然而，導致冗官的原因恰恰在于這一嚴格的制度卻被另一做法“蔭補”破壞，大量“惟知飲酒彈琵琶耳，安知民間疾苦”的貴族子弟得以進入官場，官德考評形同虛設。有宋一代貶官不少，但大都不是因為官德考評出了問題。

第三，形式主義是官德考評約束失效的助推器。官德考評制度化的一個表現就是考核指標看上去越來越細化全面，然而，指標的設置與比重不合理等容易導致考評時走向形式主義。

如明洪武年間制定的百官考核法，分為考滿與考察兩種。考滿是一種按年資、政績晉升的制度：即三年初考，六年再考，九年通考。考核結果分為稱職、平常、不稱職三種，決定其升降。考察是普察京、外諸官而較其優劣臧否，主要考察其是否有貪酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹等習氣。

因此，盡管明朝對官德的考核程序較宋完善，但因流于形式，因此亦較宋嚴重。本來老、病這些指標與官德并無關系，卻也納入其中。實際上，明朝對官吏的考核不在于考核制度，而在于特務稽查。皇帝及中央政府對官員的獎懲和黜陟及優劣的評價，基本上是依靠錦衣衛、東廠、西廠等特務組織以密探方式進行，因此，自明成祖以后，吏治就日趨貪濁黑暗。