特朗普政府對華貿易政策變動 趨勢及其應對之策

趙平　張芳

摘 要：美國總統特朗普在競選和任職以來，以倍受爭議的方式處理中美經貿關系，隨著特朗普政府對華單邊貿易保護主義行為的升級，中美貿易摩擦受到越來越廣泛的國際關注。美國對華貿易政策的變動是特朗普政府試圖化解國內經濟問題、攫取政治利益、維護美國經濟霸權的非理性舉措，反映了特朗普政府對中美經貿關系的錯誤解讀和判斷。面對美國的單邊貿易保護主義，中國應該深化改革開放、加強信息溝通、積極應對貿易制裁和凝聚國際合力，從而推動多邊貿易體系發展和捍衛正當國家利益。

關鍵詞：特朗普政府；對華貿易政策；變動趨勢；應對舉措

特朗普在競選美國總統過程中和正式上任以來，多次不恰當地評價中美貿易關系，并宣稱要采取強硬的方式單方面地改變中美貿易現狀，引起了全球對中美貿易摩擦加劇的擔憂。由于特朗普政府不斷地向中國提出無理的要求，無視中國政府的容忍、溝通和努力，其肆意挑起中美貿易爭端的行為，已打破了現有的多邊貿易規則。面對特朗普政府對華貿易政策的變動，全面分析其發展趨勢和變動原因，進一步研究中國如何未雨綢繆應對中美貿易摩擦，并積極主動發展新時代開放型經濟，涉及到中國經濟發展現實和長遠利益。

一、特朗普政府對華貿易政策變動的主要趨勢

（一）大力推行美國利益優先的單邊保護主義

美國共和黨歷來有強調美國利益的傳統，對外政策上傾向于美國國家主義和單邊主義。特朗普在各種不同場合遑論中美貿易逆差，并公開采取單邊主義行動，對中國企業和中國產品不斷發難，頻繁采取單邊保護主義措施。英國經濟政策研究中心（CEPR）的全球貿易預警（Global Trade Alert，GTA）數據顯示，2017年特朗普政府出臺的貿易保護主義措施中的59.4%直接針對中國。2018年1季度特朗普政府實施了37項貿易保護主義措施，其中的25項直接針對中國，占比上升到67.6%。

特朗普政府經貿政策團隊對中美貿易關系的基本邏輯是，中國利用不公平的知識產權實踐、貿易補貼和掠奪性定價等手段獲益，而且WTO多邊貿易框架無法限制中國的不公平貿易行為，美國需要在WTO之外采取強硬措施來限制中國。為了避免國際規則做出不利于美國的裁決，特朗普政府積極籌劃推動多邊貿易規則按照美國的利益進行變更，以擺脫多邊貿易體制的束縛而優先使用國內法律。特朗普政府試圖弱化WTO爭端解決機制的約束力，專門列出了一張可以由美國單邊進行貿易制裁情況的清單。在限制中國貿易方面，特朗普政府甚至不惜動用非常規的單邊制裁手段，打著維護美國經濟安全的幌子對華發起20多年來已經很少動用的“301調查”。

（二）頻繁發起對華貿易保障措施調查

在處理中美貿易問題時，特朗普政府打著“技術保護”、“公平貿易”和“國家安全”等幌子大行貿易保護主義之道，對華進行反傾銷和反補貼等各種貿易保護調查。特朗普就任美國總統以來，先后對中國進行了多項非關稅貿易保護調查，并以保護知識產權及技術為由，試圖規避WTO的多邊規則和程序。2017年4月，特朗普指令商務部以“國家安全”名義對進入美國的鋼鐵開展“232”調查；5月美國國際貿易委員會（ITC）對中國輸美碳鋼和合金鋼產品發起337調查；8月對華開展了所謂保護創新和發明的“337”調查；11月，對從中國進口的通用鋁合金板發起“雙反”調查，這是美國商務部時隔25年再次自主發起的貿易救濟調查。2018年4月3日，美國發布了對華“301調查”征稅產品建議清單，針對技術轉讓、知識產權和自主創新三個方面進行詳細調查，涉及到中國約500億美元出口產品。

特朗普政府在中美經貿關系方面采取的單邊貿易救濟措施加劇了中美貿易摩擦，并且損害了全球多邊貿易體系。不可思議的是，特朗普政府一邊公開批評WTO多邊體系的“不公正”，大力推行以美國利益優先的單邊主義和雙邊談判，抵制其他國家通過WTO解決貿易爭端的行為；一邊卻又積極援引WTO規則為美國的貿易保護主義辯護，例如向WTO提出知識產權爭端起訴。

（三）公然實施關稅保護主義政策

為轉變美國在全球化進程中的不利地位，特朗普開始使用關稅這一最古老、最直接的貿易保護手段。在WTO主導的全球多邊貿易體系下，成員國只會很謹慎、很有限度地使用關稅保護，關稅幾乎已經成為最后被采取的貿易保護主義手段。特朗普上臺之初對于關稅手段的使用還有所顧忌，通過使用威脅等手段向中國施加壓力，隨著其對中美貿易發展的錯誤理解，最終直接祭出關稅保護大旗。

自特朗普就任美國總統后，“關稅”便頻繁的出現在公眾和媒體的視野中。2018年3月22日，特朗普在白宮正式簽署備忘錄，宣布對價值約600億美元的中國進口商品加征關稅，并限制中國企業對美國進行投資并購，從而激化了中美貿易摩擦。美國貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）和美國財政部長姆努欽（Steven Mnuchin）在特朗普政府的授意下，向中國發送了一份“待辦事項清單”，不但要求中國下調關稅、進口更多美國產品，而且還向中國施壓擴大市場準入，以此無理要求來平衡中美貿易。雖然中國積極溝通和斡旋，盡力克制和讓步避免中美貿易摩擦，但如果特朗普政府繼續濫用關稅保護措施，中美之間的貿易摩擦升級在所難免。

（四）積極締結對華貿易限制聯盟

特朗普政府清醒地認識到中國在全球貿易中的地位，僅憑美國對華進行貿易打壓和封鎖無法奏效，于是通過各種手段拉攏或敲打“真正的朋友”采取一致行動，或者至少默許支持美國對華貿易制裁措施。例如，2018年3月在對進口鋼鋁征收高額關稅時，美國也試圖通過關稅豁免拉攏所謂“真正的朋友”，營造對華貿易高壓氣氛。這種選擇性豁免政策主要針對中國的意圖非常明顯，對美國鋼鐵出口規模遠超中國的經濟體能得到暫時豁免。美國向歐盟開出豁免鋼鋁關稅的條件，其中就包括要求歐盟承諾對中國“鋼鐵傾銷”采取措施，并同美方在更多貿易議題上開展合作。

在國際組織和多邊體系中，特朗普政府也處處針對中國采取限制措施，力圖聯合盟友向中國施壓。美國政府試圖團結支持市場經濟（pro-market）的盟友，美國貿易代表萊特希澤公開煽動對華強硬貿易立場，甚至稱之為“貿易志愿聯盟”（a trade coalition of the willing）。2017年10月世界銀行努力尋找額外的財務資源時，特朗普政府抵制增資計劃，試圖迫使世界銀行變革向中國等中等收入國家放貸的政策。2018年4月特朗普政府向WTO提起對華知識產權磋商請求之后，日本和歐盟認為中美貿易糾紛訴訟中涉及他們所擁有的“實質性經貿利益”，要求和美國一起向WTO投訴中國“涉嫌歧視性的專利技術許可規定”。

二、特朗普對華貿易政策變動的原因分析

（一）平衡美國經常項目持續逆差

中國加入WTO以來，由于中美雙方經濟結構差異、生產力發展不平衡、國際分工體系地位演變等多層原因，導致中美之間貿易差額失衡長期存在。盡管中國積極化解中美貿易失衡，但中國產品競爭力強大和美國對華出口限制政策削弱了其出口能力，美國的貿易逆差很難短期內出現極大改觀。美國政府提出了“再工業化”和“制造業回歸”的經濟主張，試圖通過增強美國制造業的核心競爭力和引導制造業回流，從根源上改善貿易逆差。但“冰凍三尺非一日之寒”，美國貿易赤字是由其國內私人儲蓄、投資、政府開支等宏觀經濟因素綜合決定的，貿易赤字減少非短期內能取得立竿見影的效果，特朗普政府只有冀望通過直接向中國施壓的方法來改善貿易收支。

特朗普政府片面地以貿易差額來判斷中美貿易利得，因此急功近利地提出了不合理訴求，甚至直接要求中國制定計劃使中美貿易逆差減少1000億美元。特朗普政府希望通過加強貿易執法、提高關稅、限制進口和進行雙邊貿易談判等方式實現消除逆差，在一定程度上迎合了美國部分利益集團的偏好，但是其目標非但難以實現，甚至反而會損害美國經濟。

（二）兌現競選時對中國進行經濟制裁的政治承諾

特朗普在競選美國總統的演講過程中，多次提及增加美國就業、振興美國經濟和提高出口產品競爭力，這些充滿迷惑性的競選主張煽動了美國部分民眾對華不滿情緒，特朗普上臺之后必然會采取措施排擠美國國內有競爭力的他國企業以及進口的商品。在此背景下，特朗普政府貿易保護主義政策的矛頭自然瞄準長期保持對美貿易順差的中國。無論是對中國企業和產品發起的“雙反”調查，還是對人民幣匯率的無端指責，亦或是對中國出口商品直接征收關稅，在一定程度上都是特朗普政府兌現制裁中國經濟的政治承諾。

為爭取滿足美國部分利益集團的訴求及被煽動起來的民族主義情懷，特朗普政府極有可能繼續堅持其強硬的對華貿易態度。根據卡倫的民意調查歷史數據，隨著每一次美國大選，自由貿易的支持率都會下降，而且當前改變中美長期貿易逆差的呼聲很高。如果特朗普政府不對中國采取強硬的貿易保護主義，可能將會威脅到共和黨在中期選舉中的多數席位，進而使特朗普任職的后半時期步履維艱。當然，隨著美國國內政治博弈的分化和民眾態度的變化，美國是否有能力嚴格執行對華貿易保護主義政策還存在變數，中美貿易關系仍然存在較大的可協調空間和不確定性。

（三）鞏固美國的全球經濟霸主地位

隨著全球經濟發展不平衡和競爭的加劇，發達國家在經濟全球化中的主導地位開始動搖，美國的全球經濟霸主地位不斷受到挑戰。近年來美國經濟增長乏力，政府無力通過相關政策緩解經濟衰退，部分產業巨頭和中下階層民眾的極大不滿刺激了反全球化思潮的迅速發展。面對新興經濟體的快速崛起，特朗普政府選擇了不恰當的應對方案，特朗普甚至在還沒有上任之前就多次宣稱正在崛起的中國是美國全球霸主地位的最大威脅。特朗普政府從民族主義和現實主義戰略思維出發，將中國視為戰略競爭對手，而經濟競爭占據核心位置，對華實施全面貿易遏制措施就不足為奇了。

在特朗普政府看來，為了維護美國的經濟霸主地位，既要在鋼鐵等傳統產業領域對中國出口進行限制，又必須在高端核心技術領域對華保持永久性優勢，因而在貿易和投資領域中針對技術發展的限制措施層出不窮。從2017年的“337”單獨調查鋼鐵以及“232”調查鋼鐵和鋁，到2018年覆蓋面更廣的“301”調查，美國對華保護主義貿易政策程度不斷升級，但其冀望通過加大對中國施壓來增強美國經濟競爭力的預期將難以實現。

（四）緩解美國國內相關矛盾

近年來，美國貿易與財政支出的雙赤字使得美國經濟結構嚴重失衡，美國經濟不景氣又加劇了其國內矛盾，從奧巴馬政府到特朗普政府都試圖采取措施緩解或化解各種矛盾，但是收效甚微。雖然美國的國內問題是美國經濟結構失衡和全球價值鏈分工的必然結果，但在醫治無方的背景下，特朗普政府試圖通過挑起貿易爭端迫使中國接受美國提出來的一系列不公平貿易條件，從而緩解其國內經濟困境。

特朗普希望為美國的國內麻煩尋求外部出路早有端倪，特朗普在總統競選時就大肆宣揚是外國競爭者引致了美國經濟的各類問題，提出了“中國搶走美國工作崗位、破壞美國制造業、竊取美國技術、甚至影響美國安全”等錯誤論斷，并聲稱上臺之后必定采取強硬手段處理全球經貿事務。特朗普政府的貿易保護政策并不能保障美國民眾的利益，甚至有可能產生負面的影響，但其以“逆全球化”對外政策來解決全球化進程中內部問題的倡議卻能在一定程度上轉移國內民眾的視線，給幸福程度和滿足程度降低的美國民眾描繪一條虛無縹緲的出路，從而獲得更高的政治支持。

三、中國應對特朗普政府對華貿易政策的舉措

（一）深化改革開放，加快完善開放經濟體系

面對特朗普政府對全球貿易的錯誤理解和對中美經貿關系的不理性行為，中國必須繼續“堅持打開國門搞建設”，通過進一步深化改革開放主動參與全球分工，促進世界各國共同構建更高水平的世界經濟體系。中國國家主席習近平在2018年博鰲亞洲論壇上提出了擴大開放的四大新舉措：大幅度放寬市場準入標準（包括制造業和服務業）、按照國際經貿規則創造更有吸引力投資環境、加強知識產權保護和主動擴大進口。中國要認真貫徹落實擴大開放的新舉措，努力提高開放水平，增進與世界各國的合作和化解潛在分歧，為世界經濟發展作為更大貢獻。

必須注意的是，中國需要結合自身國情和全球經濟形勢進行改革開放，按照自己擴大開放的時間表和路線圖循序漸進，決不能因為外部壓力而實施無節制、無原則的激進式開放。中國應該堅持自己的主張和訴求進行開放，絕不能犧牲中國的正當利益擴大對外開放。對外開放應該是互惠互利的，中國也要向外國政府提出加強保護中國企業的知識產權、放寬對華正常高技術產品貿易的限制等。

（二）加強信息交流，準確判斷美國政府的政策意圖

盡管中美之間存在各種溝通交流機制，但中美兩國的政治制度、經濟體制、文化傳統和思維方式等方面的差異巨大，彼此之間的誤解仍然難免存在，在利益顯著的貿易領域尤其如是。面對性格偏執易變、利益訴求不確定性極高的特朗普及其政府，中國必須系統收集、周密分析、動態追蹤美國國內政治信息，包括政府與國會的博弈和影響、政策團隊的理念和主張、利益集團的訴求和活動以及基層民意的立場和變化，從而準確把握美國的利益訴求并傳遞中國的合理關切，盡力彌合雙方分歧。

民間信息交流同樣重要，尤其要通過政府智囊和學術研究等方式深刻剖析中美貿易問題的根源及解決辦法，深化對貿易利益分配的理解和對貿易政策的評估。中國應該加快本國智庫建設，提高研究能力和服務能力，而且要推動其與美國智庫交流合作，全面、準確研判美國政府的貿易政策動向，從而能夠做出更正確的判斷。美國的彼得森國際研究所、卡托研究所和皮尤研究中心等知名政府智囊是重要的信息聚集地，并且在一定程度上能夠影響美國的政策取向和民意趨勢，中國應該促進本國智庫與這些機構開展靈活多樣的合作，引導正確的中美貿易關系輿論。

（三）強力應對挑釁，堅持以磋商談判解決分歧

對于美國對華貿易政策的變化，中國應該始終堅持以相互尊重、平等協商作為根本的解決方法，以縮小兩國的貿易分歧。但特朗普政府對中美經貿關系的錯誤理解由來已久，而且美國政府習慣了自我為中心的經濟霸權主義行徑，歷史上多次利用其貿易優勢地位脅迫貿易伙伴承擔利益犧牲。中國在處理中美貿易爭端的過程中，一方面應該敞開平等談判的大門，另一方面也決不能任人宰割，不能任由美方居高臨下地頤指氣使。

針對特朗普政府對華貿易保護政策，中國絕不能縱容美國的貿易脅迫，必要時一定要積極采取強力的反制措施。不但可以選擇在大豆、飛機等重點領域進行強勢反擊，而且要針對堅持貿易保護主義思維的美國利益集團進行精準制裁；既要通過對等的關稅措施進行反擊，還要合理使用非關稅措施；既要制定單邊反擊策略，又要重視通過WTO等多邊機制來解決貿易爭端。

（四）聚合國際力量，推動多邊貿易談判

美國對華貿易保護政策違反了WTO的非歧視原則，也違反了關稅減讓承諾和有關保障措施的規則，是對全球多邊貿易體系的重大損害，即便是美國“真正的朋友”也會受到單邊貿易保護主義的威脅，中國可以團結國際力量共同抵制特朗普不理智的貿易政策。一方面，中國應該維護WTO的多邊貿易體制和G20的多邊協商機制，積極推動全球貿易自由化；另一方面，中國必須在“一帶一路”倡議和博鰲亞洲論壇中推動多邊談判，并積極開展雙邊經貿合作，不斷拓展外貿發展空間。

此外，許多美國有識之士對特朗普政府肆意挑起中美貿易爭端等“逆全球化”舉措，也深表不滿和不安，反對向中國商品加征關稅的美國商業聯盟的規模也在不斷擴大。中國應該團結受到貿易摩擦損害的美國相關產業和在華經營跨國公司，利用美國的政治游說機制對特朗普政府形成掣肘，從而約束其非理性貿易保護主義行為。