大學治理的基本框架分析

摘要： 大學治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系構成。大學組織體系是以權力為基礎的組織機構設置、職能布局和權力配置。我國大學組織體系最為根本的是確立了“黨委領導下的校長負責制”這一領導體制，同時確立學術委員會是學術最高決策機構。制度建設是大學治理體系的重要方面，大學制度體系可以分為基礎制度、基本制度和具體制度三個層面。我國大學治理運行體系主要由依規有序治理、監督和問責機制、協商合作治理及保障個體權益四種形態構成。大學制度是靜態的，主要是從靜態層面觀察制度建設狀況。治理體系的內涵則更為豐富，只有在大學制度體系得到有效實施之后，才能形成治理體系。大學制度轉化為治理實踐，必須要依靠治理體系的完善，依靠制度的依規有效運行，依靠科學合理的評價引導制度完善和治理運行。

關鍵詞：大學制度；大學治理；組織體系；制度體系；運行體系；治理評價

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）03-0064-07

收稿日期：2018-03-20

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“現代大學組織變革與轉型研究”（13XNI005）。

作者簡介：李立國（1970-），男，山東濱州人，教育學博士，中國人民大學教育學院副院長、教授、博士生導師，主要從事高等教育理論與管理、教育思想史研究。

在上世紀末和新世紀初期，特別是隨著《國家中長期教育發展和改革規劃綱要（2010～2020）》的頒布和實施，對于現代大學制度的研究和討論達到高潮。2015年以來，黨的十八屆三中全會提出了“治理體系和治理能力現代化”的任務，隨之對于大學治理的研究日趨深入。那么，現代大學制度和大學治理之間究竟是何關系？兩者之間的聯系和區別是什么？制度設計與安排對于大學治理有何影響？通過知網的搜索發現，幾乎沒有論文涉及這一主題。本文嘗試從現代大學治理的基本框架入手，分析和解答這一問題。

現代大學制度是一個相對的概念，受到特定歷史及社會環境的影響，具體是指能夠適應現代大學人才培養、科學研究、社會服務等活動所需要的制度和組織形式。中國特色現代大學制度的核心是在國家的宏觀調控政策指導下，大學面向社會，依法自主辦學，實行科學管理。現代大學制度涉及規范和理順大學與政府、大學與社會的關系，涉及大學內部治理結構的完善和改革。大學治理是大學實現自身目標和任務的治理結構、治理規則和治理實踐的總和，包括治理主體及各主體責任的分配，利益相關者行為的控制和標準，決策的程序、過程和規則的規定，及在實踐中對未能有效解決問題的探索等。

大學治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系構成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據，運行體系是路徑，評價體系是標準。它們既相對獨立，又互相聯系，從而架構起大學治理和能力建設的互為前提、互相制約與相互推動的治理網絡體系。

一、組織體系

大學組織體系是以權力為基礎的組織機構設置、職能布局和權力配置。韋伯認為，任何組織都必須以某種形式的權力作為基礎，沒有某種形式的權力，任何組織都不能達到自己的目標。第一，我國大學組織體系最為根本的是確立了“黨委領導下的校長負責制”這一領導體制。“黨委領導下的校長負責制”是高校的根本領導體制，健全黨委與行政議事決策制度是這一領導體制在治理層面上的集中體現。首先，黨委常委會和校長辦公會的參加人員包括哪些，主要討論什么工作，討論和決策的程序是什么，都需要明確回答。“要建立職責權力的正面清單和負面清單，使職責分工具體化、規范化、法治化，減少在落實黨委領導下的校長負責制中的主觀性、隨意性。其次，要解決好‘規則問題，對黨委領導、校長負責的相關議事決策規則要有更加清晰、具體的規定，通過完善的程序來保障職責權力的規范行使。黨委領導實行的是集體領導、分工負責，決策上是集體討論、做出決定。校長履行學校的行政管理職責，也是按照一系列規則和程序來進行的。”[1]校長辦公會議屬于執行黨委常委會決議和其他事項的以執行為主的會議，屬于首長負責制，參加會議的固定成員一般為學校行政領導班子成員。《黨委領導下的校長負責制的實施意見》對校長辦公會的規定是，“會議成員一般為學校行政領導班子成員。黨委書記、副書記、紀委書記等可視議題情況參加會議”。對于黨委常委會和校長辦公會議議事決策制度的規則依據、成員構成、議事范圍、議事程序、會務安排、監督約束機制等有明確規定，這是大學治理規則的重要方面，也是落實高校領導體制的重要制度安排。

第二，落實教師在大學治理中的主體地位。學術性是大學組織最為核心的特性，它界定了大學組織的根本屬性，構成了大學區別于其它社會組織的邊界。大學辦學自主權的核心是學術權力的彰顯與學術制度的建立。沒有學術權力與學術制度，大學就不能稱之為大學，大學的發展就失去了靈魂，也失去了保障。作為學術組織的大學，教師在大學治理中發揮著重要作用。大學治理應該依靠教師，現代大學治理的核心問題就是如何對教師進行選聘、激勵和監督的制度安排，如何激勵教師提高學術生產力。現代大學治理必須要遵循學術規律，堅持學術本位，彰顯學術權力，尊重學術自由，規范學術道德，促進學術卓越。如果離開了學術權力機制，高校行政化和官僚化必然會使違背辦學規律和追求功利目的的欲望膨脹起來，高校的行為失范就在所難免。就高校比較而言，同樣是獲得了辦學自主權，那些辦學歷史較長，學風校風優良，教師地位較高且在學校管理決策中具有一定發言權與影響力的高校，其辦學定位和學校日常決策管理就比較符合教育規律，辦學水平和質量就較高。而那些辦學歷史較短，行政權力占絕對主導地位，教師難以參與和影響學校管理與決策的高校，則辦學行為失范現象較為突出，辦學質量較低。確立起學術權力在高校決策和管理中的作用與價值，就要完善以學術委員會為載體的學術權力組織系統，使教授治學落在實處。學術委員會是大學治理體系的學術中樞，在保障教師治學、學術治理方面起著重要作用。《高等學校學術委員會組織規程》的發布，標志著我國高等學校學術委員會改革進入新的歷史階段。但是，學術委員會權力的內涵和邊界仍需界定厘清，進一步明確學術委員會的具體職權，特別涉及到學術權力與行政權力的交叉權限領域，應明確規定相關事項最終決定權的歸屬[2]。對于《高等學校學術委員會規程》規定的，屬于學術委員會審議決策權限內的事項，應明確學術委員會享有最終決策權；對于學術委員會只享有咨詢建議權的有關事務，要讓學術委員會有充分的發表意見的權力；行政職能部門若不接受學術委員會的建議，必須公開說明原因及具體意見。

第三，遵循大學組織特點，確立二級學院在大學治理中的地位，以學院治理為基礎推進大學治理。大學具有耦合組織特征。上世紀70年代，美國組織理論專家維克（K.E.Weick）提出了松散耦合理論（Loosely Coupled Systems），認為學校組織各個成員之間既相互聯系又彼此保持獨立。在各級學校中，大學的這種耦合特征最為明顯。大學組織的各個基本要素（例如學院、學系、研究所或研究中心，以及各個自主和獨立開展工作的教授、專家、學者），在大學組織的運行過程中保持著既獨立自主又低度聯結的工作狀態或組合方式。目前，我國大學還是一種科層制管理模式。特別是學院與學校的關系定位有問題，學院仍然是學校的下屬機構，在校院關系上，學校一級處于支配的、主導的和強勢的地位，學院一級處于依附的、被支配的和弱勢的地位。這種關系不僅體現在學院領導班子的配備上，而且還體現在學院的專業設置、招生、人事招聘、職稱晉升、課程與教學管理、科研組織、社會服務、國際交流與合作、資源配置等很多方面。學院層面在大學的各項改革發展中的主體地位未能得到切實的尊重與發揮，很多時候反而成了改革和發展的客體，擔當執行、配合、服從、接受評價等角色。作為這樣一種角色，學院在大學諸多改革中的自主權和話語權比較低，多數時候都是被當作改革的對象，對大學改革本身有一種恐懼感、疲勞感甚至厭惡感。高校應該落實學院在辦學中的主體地位，按照大學的學術組織特點任命學院領導班子，加強學院一級的學術委員會建設，落實教授治學地位。

第四，加強學校職員隊伍的服務能力建設。我國高校的“去行政化”并不是不要行政管理，不要行政管理服務。隨著高等教育規模擴張和高校規模的擴大以及職能的拓展，大學行政和服務人員的擴大是必然要求。當然，最為重要的是轉變職能，從管理轉向服務職能，為教師和學生服務，而不是為少數領導干部服務。

我國一流大學的職員隊伍是多還是少了，這個問題爭議很大。許多人認為職員隊伍太多，人浮于事，缺乏服務意識。事實上，與國際一流大學相比，與高等教育發展需求相比，我國大學職員與行政人員偏少而不是偏多。問題出在兩個方面，一是行政與職員隊伍服務意識差，是管理而不是服務；二是校部機關與院系的人員比例失衡，國外大學的行政教輔人員主要在院系，而我國大學行政教輔人員在學校層面的集中度很高。有研究者調查了美英十所著名大學，平均擁有學生16 820人，教師1 963人，職員8 326人。從人員規模上來看，擁有龐大的職員隊伍是國外著名大學人員結構的重要特點之一。十所大學平均師職比為0.24∶1，師職比最高的是耶魯大學0.39∶1，最低的是加州大學伯克利分校0.12∶1[3]。

對比我國，國內十所大學（北京大學、清華大學、復旦大學、中國人民大學、浙江大學、南京大學、南開大學、中國科學技術大學、北京師范大學、上海交通大學）的平均師職比為1.27∶1。較少的職員數量和較低的師職比反映了我國高校教師得不到相應的輔助支持，教師人力的濫用和浪費必然妨礙教學質量和科研水平的提升。并且，我國高校職員分布呈“▽”倒金字塔型，職員主要分布在校部機關，大多數院系等基層教學科研單位的職員數量遠遠不足，有時是一個教學秘書對應著上千名學生和數百名教師。而國外大學職員主要分布在院系，職員分布呈“金字塔型”。所以，我國高校建立學術權力體系并不意味著要減少職員數量，關鍵是合理布局職員在院系和學校的分布，科學合理配置人力資源，使他們專注于服務師生而不是管理師生。

二、制度體系

一個完善、有機、協調、彈性、層次清晰、結構功能定位明確的制度體系是大學治理的有效保障。大學制度體系可以分為三個層面：一為基礎制度，是關于大學治理的最基礎的制度安排，是反映大學治理特性的最基礎的制度設計，是大學之所以成為大學的最重要的制度體現，其制度特征與要求體現為根本性和永久性。二為基本制度，是大學治理的規則與程序的制度安排，主要涉及大學治理主體、治理機制動態協調的制度體系，其制度特征與要求體現為穩定性和適應性，制度內容包括大學的決策制度設計、行政執行制度與學術管理制度等方面。三為具體制度，是大學治理具體行為與政策設計的制度規范，其制度特征與要求體現為有效性與完整性，制度內容包括學校運行層面的學生管理制度、經費管理制度、社團管理制度，安全管理制度等具體制度安排（見表1）。

不同國家以及不同國家內部的大學因基礎制度設計不同而擁有不同的自主權利，由此也帶來了其基本制度與具體制度設計與安排的不同。例如，美國的公立大學分為憲法上獨立法人的州立大學（Constitutionally independent corporation）、公法人的州立大學（Public corporation）和州政府機關的州立大學（agencies or instrumentalities）三種類型。憲法型自治大學擁有與州政府在立法、行政、司法三權同等的地位，具有自治地位，不直接對州議會或州行政機關負責。公法人的州立大學雖具有法人資格，但是對于其法人資格的賦予者州議會則處于從屬性的地位，州議會可以左右大學權限，美國絕大多數公立大學屬于這一類型。作為州政府機關的大學本質上沒有獨立性，其性質為州的代理機構。“大學具有法人資格未必能夠實現大學自治，但大學的自治卻必須要以獨立的組織形成法律保障”[4]。不同的法人地位賦予了大學不同的自治自主權力，但這種權力的實現要通過“獨立的組織形式作保障”。也就是，要通過大學的基本制度和具體制度予以貫徹實施，如果離開了基本制度和具體制度，基礎制度就無法落地實現。而同樣，如果沒有基礎制度的根本性規定，基本制度與具體制度也就缺失了基礎依據。

一個國家的基礎制度如果動蕩不定，則其基本制度與具體制度也會處于動蕩之中。例如法國，近代以來，拿破侖實施中央集權制度，大學被分解為多種專門性學校，大學自治蕩然無存。直到150多年后的1968年，學潮后的“高等教育指導法”頒布，大學自治才重回大學治理視野。1968年“高等教育指導法”雖然確立了自治、參與和多學科的三原則，但卻缺乏具體制度設計。時任教育部長薩瓦里顯然對當時大學自治的現狀不滿，他批評道：盡管指導法有著慷慨的意圖，但1968年以來的歷屆政府拒絕實施這一真正使大學自治的改革。大學系統的管理越來越專制，與自治的原則或民主管理背道而馳。后來他主持制訂了新的法律，即1984年1月26日頒布的新高教法，亦稱“薩瓦里法”。薩瓦里對新法如此闡釋：這是負責的自治，而不是形式的自治。本法律條文要使每個高教機構同國家，如同其他合作伙伴那樣，構建一個契約承諾。由此，這些關于高教機構自治的規定，將保證它們完全行使行政、教學和財政方面的職責。但是，大學自治依舊進展不大，教育部長費里開始醞釀新的高等教育法。他在2002年10月7日“關于法國高等教育新展望”的演講中說：對于那些質疑大學自治的重要性與根據的人，我提出強化大學自治的必要性的三點理由：可以有效應對國際學術競爭的挑戰；可以使大學在契約化的政策中具備完全的合作者地位；可以使大學落實在大學層次的完全獨立管理這樣一個簡單原則，也是分權化改革的關鍵。隨后，教育部擬訂了“關于大學自治法”的草案，只是由于政治變動，該草案未能付諸議會表決。后任高等教育與研究部部長的佩克雷斯將“關于大學自治法”的部分內容融入2007 年8月10日頒布的“大學自由與責任法”。佩克雷斯強調，“自治是高等教育與研究的公共服務改革的基石”。大學自由與責任法確實加強了大學自治，簡化了大學校長的選舉程序，擴大了校長和行政委員會的權力。但人們發現，新法增強的僅僅是大學校長的權力，而不是整個大學共同體的權力。大學自由與責任法實施之后，大學治理模式變得集中化，損害了法國大學傳統的學院式治理[5]。無論是大學自治的概念本身，還是大學自治如何實現，總是在不斷變動。其根本原因就是，大學自治的基礎制度沒有確立下來，對于大學自治與治理存在著根本性的不同認識，只強調其重要性而沒有制度的確立是不能夠解決問題的。

大學制度體系中的基礎制度、基本制度和具體制度是互動的，前者是以后者為實施依據，后者以前者為基石。大學治理的有效性取決于合理的制度設計與安排，而制度設計與安排必須分清楚制度的結構與層次性，不同制度采用不同的安排方式。基礎制度是根本性和長久性的制度設計，不是高校自身所決定的，取決于國家政治制度與政府的制度設計及法律規定，大學要服從基礎制度安排。基本制度是大學與政府、社會充分互動的結果，是依據基礎制度來設計與安排的關于大學治理規則與程序的重要制度，具有穩定性和適用性。大學在基本制度設計中具有一定的自主性和主動性。而具體制度是學校內部的規章、政策、條例等，是大學自主決定設計的，體現了大學治理的水平與能力。

三、運行體系

治理運行體系就是大學治理的現實路徑，體現大學治理的一般規律，但同時又與大學制度和基本國情緊密相連，既具有共同的本質特征，又具有不同的國別和大學特點。我國大學治理基本運行體系，按照現代治理最基本的內在要求歸納，主要由四種形態構成：

（1）依規有序治理。法治是一種科學有效的治理模式，是一種理性的行為原則，更應成為人們日常的生活方式。高校的法治就是制定規則和程序，使制度在規矩的道路上行進。大學的依規有序治理非常重要，是大學治理的基石。一是要制定各項制度的實施辦法、具體流程和議事程序，使各項制度舉措在規范、有序中運行。程序是指辦事的手續、過程或者順序、方式、步驟，是大學制度的運行流程和形式規范。程序化要求治理活動按照科學、有序的程序運行，按照法律辦事，按照規范執行。制度化、規范化、程序化是現代大學治理的基本特征，也是完善中國特色現代大學制度的必然要求。程序要堅持合法合規性，程序設置符合和遵循法律和學校章程及學校重大決策，程序于法有據，按照規定的程序行事、按規范操作，減少隨意性，確保運行有序。程序要堅持科學性，即程序設定的目的、目標和意義要符合實際情況。設計手段科學化才能設計出符合實際的程序。程序要堅持公開性，決策者要將決策制定過程向大家說明，不僅結果要公開，而且過程也要公開，程序公開能夠使決策部門更好地接受教職員工和學生及社會各界的監督，可以增強決策的公信力。二是要處理好合法性與合理性、合情性的關系。中國是一個人情社會，高校有著復雜多元的學緣關系。大學治理實踐會受到情、理、法因素的制約。“情”既指孟子講的“惻隱之心”，也指生活和工作中的關懷與人道、人性。弱勢一方一般會運用合情性策略，獲取“同情的力量”。如在評聘職稱時，一些資歷深的年老教師就因使用這一策略而獲得成功，學術標準讓位于情感標準和惻隱之心。“理”是指“合理性”，制度的規定是單一的，而現實是復雜的。在變化的政策語境中，一些教職工以學校不成文傳統或國內外高校的一些捕風捉影的所謂經驗作為依據，提出自己的訴求并且據理力爭，再加上許多問題并沒有明確的法律或政策依據，從而達到自己的目的。合法性則指對正式制度與規則的服從和遵守。合情、合理與合法之間并不一定是一致的，現實中的情形恰恰可能是相反的。在大學治理實踐中，“合法性”在三者之中出于基礎地位，但合法性的制度規定往往是抽象的，而情和理往往是具體、鮮活的，更容易打動他人從而影響治理實踐，有時比合法性更有沖擊力。依規有序治理就是要把制度流程規范放在重要地位，把合法性置于首位，真正按照規則辦事。

（2）建立監督和問責機制。一是對于學校黨委行政決策與實施的監督機制，高校的發展涉及人財物問題，對于高校風險較高的招生、財務、資產管理、后勤工作等要重點監管。二是對于學術權力的監督。同行政權力一樣，學術權力也需要監督機制，學術委員會同樣要有問責機制。為了防止學術權力異化和為少數個人所把持，可考慮學術委員會規范化的席位分配制度和選舉制度，實現學術委員會委員從行政主導向按分配席位選舉制度的轉變，強調任期制度和定期更替制度，防止學術權力壟斷。當學術委員會運行出現重大失誤或過錯時，比如評聘職稱和學術評獎、課題申報等學術資源分配活動中，少數大佬操縱了評審過程，把學術公器變為了一己之私利，誰來追究責任，誰來承擔責任，如何追究責任，都應有明確的規定。評審規則、制度要在陽光下運行，要加強對于學術管理的監督，防止暗箱操縱。

（3）協商合作治理。我國大學治理的實踐是中國特色社會主義民主的重要組成成分。協商民主在我國民主制度中具有重要地位，是我國民主特色的體現。每一顆民主的種子都需要找到適合的文化土壤。“有事多商量、有事好商量、有事會商量”，既是中國的傳統，也是今天中國的社會共識。我國大學治理也應該堅持實施協商治理機制，推進協商式共同治理。一是決策的原則與程序。協商治理不是每個人都要參與到大學治理中，而是指每個個體在自己能夠參與的治理范圍內實現最大限度的參與度，如教師對于學術事務的參與，學生對于自身事務的參與等。二是統籌協商。治理實踐中肯定有相互交叉的方面，有規定不甚清晰的內容，有新情況新問題的出現，這些都需要在黨委領導下統籌協商。三是相互尊重，平等溝通。有研究者指出，大多數高校治理失敗的原因在于，各主體之間不知道如何談判，如何禮貌地拒絕，如何適應雙方之間改變的關系。大學共同治理需要相互依存、相互尊重、相互影響、共同協商。這可能會降低決策的效率，但可使各方形成合意，保證決策的科學化、合理化，也可為決策的實施鋪平道路。

（4）保障個體權益。和社會治理一樣，大學治理同樣要以利益為基礎，治理運行要在保障每個教職工和學生合法利益的基礎上，在明確學校各項規章制度的基礎上，規范行政管理行為，完善和健全科學民主決策機制、信息披露機制、監督機制和行政復議制度，完善與教職工和學生等相關主體的權利救濟途徑，健全申訴制度，探索建立教育調解、教育仲裁制度。

四、評價體系

大學治理的目標是追求實現“善治”。對于什么樣的治理效果才能達到“善治”水平，有一套大學治理評價標準體系。評價體系對于大學治理和發展具有檢驗、評價、引導、規范、監督與推動功能，對于大學治理的運行具有追蹤和矯正的作用。治理評價體系的生命力在于評價結果的運用，也就是評價的績效。在實踐中，我們既關注評價機制的單項功能，如檢驗功能或者評價功能，但更多的是運用其綜合功能，特別是導向功能、規范功能和推動功能。因為我們對大學治理的評價，目的就是要對其進行準確的判斷和推動大學健康持續發展。