新時期我國農田污染防治的制度選擇

道陶娜

【摘要】我國農田土壤污染問題由來已久且愈加嚴重。政府雖參與治理，但是成效并不明顯。同時，我國農村社會環境發生了明顯轉變。通過分析農田污染產生的根源，認為自主治理模式或許可以成為有益嘗試。并根據奧斯特羅姆的自主治理理論為農田污染治理提供建議。

【關鍵詞】自主治理理論 農田污染 農村社會環境變化

一、問題的提出

較之改革開放時期，我國農業產量大幅提高，農民生活水平有著明顯提升。但與此同時，由于沒有對農業環境問題采取及時有效的措施，農村環境污染問題愈加凸顯。在歷經8年調查的《全國土壤污染狀況調查報告》中表明我國土壤環境狀況很不樂觀。尤其是耕地土壤質量堪憂，其點位超標率為19.4%。隨意排放工礦業廢棄污染物、濫用化學農藥、地膜等產品成為土壤污染的主要原因。同時由于農田污染引起的群體性事件頻發。僅在2017，河南的“鎘麥”事件、河北無極縣的非法傾倒廢液的行為、江西出現“鎘大米”、雄安新區的安新縣、容城縣、雄縣都有類似事件報道。自2004年，國家一直有出臺相關土壤防治政策，但直到頒布“土十條”，相關土壤污染防治的法律法規才基本健全。由此導致農田污染問題積存許久，現今治理起來很是困難。

同時，我國農村已呈現了全新的面貌。一方面，農業生產力大幅提高釋放了大量勞動力進城務工，使得農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化問題突顯。另一方面，自2013年提出構建新型農業經營主體已有4年之余。現今在“統”的層面形成了集體經濟、合作社、龍頭企業、社會化服務組織等經營服務體系。“分”的層面形成了普通農戶、家庭農場、農民合作社、種養大戶等多元經營主體的形式。農村社會環境的改變對于農田污染的防治問題將帶來更多的變數。

農業環境污染問題密切聯系著農業農村現代化、國家糧食安全、振興鄉村等諸多戰略目標。改善農業生產環境、美化農村生活環境才能確保人民大眾的糧食安全、才能讓農民的心定下來，更加積極的從事農業生產工作、讓農民成為有奔頭的職業。至此，農業生產的環境污染問題成為必須要攻克的難關之一、成為我國建成全面小康社會的一項瓶頸。

二、文獻綜述

在國內，圍繞農村環境污染問題的治理，學者們從不同角度進行分析，最初依靠于兩個傳統的邏輯：市場力量（馮建2005）和政府力量（高小平2004，李建琴2006）。隨著農村環境污染問題的不斷惡化，有學者引入社會資本，認為應當重視社會資本的作用（張俊哲、王春榮2012、肖永添2018、杜焱強2016、王曉毅2014）。閔繼勝、孔祥智（2016）指出農村環境問題是國家政策下的一系列制度安排的結果。也有學者從城鄉關系的視角，認為城鄉社會“斷裂”是農村環境污染的深層次原因（李錦順2005、戴紅軍2013）。隨著研究的深入，更多的學者認為，合作治理機制可以較好的平衡農村內部多方的利益關系（馮亮2015、鄔蘭婭2017）。

針對本文的研究對象-農田污染問題，認為目前的研究存在以下不足：

第一，隨著城鎮化、工業化、“三權分置”獨特的農地制度的深人，我國目前的農業經營主體正在發生變化，不再是以前的普通農戶。以家庭農場、合作社、種養大戶、龍頭企業為主導的新型經營主體有著多元化的顯著特征。對于農田污染，該新型主體的作用可能是雙刃劍。但是，有關新型農業經營主體對農田污染治理的作用的相關研究非常少。

第二，隨著大量農民工進城務工或返鄉創業，以往的農村社會資本發生轉變。賴以傳統社會資本的監督、制裁方式需要做出變革。

第三，由社會主義新農村建設的“村容整潔”到鄉村振興戰略的“生態宜居”，對于鄉村環境治理問題的要求明顯升級。如何達成這一目標，我想，自主治理理論或許可能提供一些答案。

三、農田污染問題的經濟邏輯分析：

1.農田污染產生的根源及矛盾：有效制度的缺失

亞里士多德曾說，凡是屬于最多數人的公共事務是最少受人照顧的事務，人們會關注著自己的所有，而忽視公共事務。大多數學者都認為“公地悲劇”、“集體行動的困境”和“囚徒困境”是公共資源治理的必然結果，是不可避免的。對于公共池塘資源的治理問題上，學術界對其持有悲觀的態度。

農田土壤作為公共池塘資源，具有明顯的非排他性和外部性。在我國農田污染過程中涉及的個體主要有：從事農業生產的普通農民、家庭農場成員、農業龍頭企業法人、農村合作社成員、工業生產的工廠法人等。為了分析簡便對其進行分類，則有一下三類：內源性污染源的生產者（例如，從事農業生產的普通農戶、家庭農場、農業龍頭企業法人等）、外源性污染源的生產者（例如，工廠法人等）、第三方（例如，當地政府及村委會等、其他村民）。由于農田土壤作為公共池塘資源，其兩個顯著的特征使其有了被污染的可能性。首先，非排他性。即一類主體無法將其他三類主體排斥在收益之外。其次，外部性。無論哪一方個體，都并不直接承擔其污染行為產生的成本。奧爾森在其《集體行動的邏輯》一書中提到“除非一個群體中的人數相當少，或者除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的或群體的利益而采取行動。”因此可知，在沒有一個有效的制度安排之下，無論外源性污染源的生產者還是內源性污染源的生產者都會基于個體理性決策下，做出決策。該決策便是，對自己的制造污染的行為不加以限制、或者在農田污染治理行動中選擇搭便車。即個體理性的決策導致了集體非理性的結果。

那么，如何使個體理性選擇與集體行動目標達成一致？奧斯特羅姆通過大量實例研究得出，合理有效的制度通過協調各方的獨立決策，最終可以擺脫集體行動的困境解決“公地悲劇”的難題。

2.故有政策沒有顯著成效的原因

在回顧我國10幾年的土壤污染防治的相關工作后，可以看出其成效并不明顯。淺析其原因大概有以下幾種：第一，國家頒布的法律法規都是針對政府組織和企業層面。一方面對企業的積極采取減少排污手段的激勵程度不夠和對企業過度排污的懲罰程度不夠強，對企業的激勵約束機制沒有起到作用。另一方面，從事防治污染的工作的總是政府。但是，政府對于農田污染這件事來說是處于信息劣勢的一方。政府想要獲取足夠的信息所要采取的監督、懲罰和土壤測量工作的成本很高。第二，造成農田污染的主體，除了排放工業“三廢”的企業主體還有從事農業生產的主體。歷次法律法規很少涉及農業生產者。

3.新時期農田污染的防治制度選擇的分析

E·Ostrom通過現實中的大量案例發現，該“集體行動的困境”是有解的，即有別于私有化和國有化的第三條道路—自主治理。

自主治理理論就是研究在小規模的公共池塘資源系統中，一群相互依賴的委托人如何自行組織，確立自主治理模式，并避免搭便車、逃避責任或其他機會主義的誘惑，最后達到長久的共同利益。如何化解個體理性最終導致集體的非理性結果的謎題。

奧斯特羅姆的《公共事務的治理之道》指出提供了制度選擇的分析框架。她在該分析框架中采取有限理性人假設。理性人的決策受到兩個內部變量的影響，即預期收益、預期成本。決策人對于新制度的預期收益大于預期成本則改變現行規則，采用新的策略。若對于新制度的預期成本大于預期收益，則保留現行策略、放棄新的策略。而其預期成本和預期收益受到內部世界和外部世界的雙重影響。預期收益受到內部世界中的內部規范及貼現率和外部世界的占用者人數、公共池塘資源的規模及現有條件、資源單位的市場條件、資源單位在時間和空間上的變動性、沖突的數量和類型、現行規則、所提出的規則等諸多因素的影響。預期成本同樣受到內部世界的內部規范及貼現率和外部世界的決策人數、利益的異質性、未改變規則所使用的規則、領導者的技能和資本、所提出的規則、占用著以往的策略、改變規則的自主權、公共池塘資源的規模和結構、排他技術、占用技術、市場安排、所使用規則的合法性等因素的影響。其中，內部規范是指個人將與他人共享的規范內在化，如果違規，個人的精神成本和外部的社會成本增加。貼現率是指對未來的預期收益的程度。那些離開公共池塘資源，去別處謀生的人們比起自家祖祖輩輩留在公共池塘的人們的貼現率要高。

但是，回歸現實，這些內部的外部的變量難以量化。因此，她提到，當判斷理性個人的決策時，應該把重點放在能夠觀察的且能夠影響總和變量的環境變量。

在農村社會環境已發生變化的新時期，對于農田污染防治的有效制度是否能夠供給？下面在理性人假設下對三類主體，即內源性污染源的生產者、外源性污染源的生產者、第三方的預期成本和預期收益進行分析。

（1）內源性污染源的生產者

在過去（新型農業經營主體未出現之前），農業生產者主要是普通農戶，其特點就是生活水平低下，以糧食的大幅增長為目標，只注重糧食的數量而非質量。為了短期的經濟利潤，會選擇便宜的化學農藥、地膜來保證并提高糧食產量。同時，我國一直有農產品價格保護制度，該制度也扭曲了農產品的價格信息。另一方面，普通農戶面對工業污染的排放，并沒有更高的話語權或地位。農戶的分散度高，不易集中。處于弱勢地位的農戶曾經嘗試與排放污染的工廠協調，但大多以失敗告終。

但是，現在農村社會環境發生了變化。由于新型農業經營主體的構建、全新糧食安全觀的提議、鄉村振興戰略的提出、農田污染的加重等外部環境因素的變化使得內源性污染源生產者決策的內部影響因素也產生了變化。

由于人民生活水平的提高，對消費的標準也在提升。市面上有機蔬菜瓜果的價格普遍高于普通的蔬菜水果，鄉村觀光旅游、農家樂的生活體驗成為人們的休閑的追求。使得農業生產者的治理農田的預期收益提高。

同時我們也應該注意到，家庭農場、種養大戶、農村合作社、龍頭企業等新型經營主體的作用可能是雙刃劍。一方面，農業生產者的集中使得他們相互間的協調成本降低。另一方面，農業生產的規模化很有可能使得農藥化肥的使用量加大。但是，由于市場需求的導向有所轉變，后者出現的可能性應該很小。

因此，對于內源性污染源的生產者來說，治理農田的預期收益變大，預期成本變小使得新的制度供給成為可能。

（2）外源性污染源的生產者

對于工廠法人等個體來說，保留原有規則的預期成本在提高。因為，社交網絡的快速發展，若有違反社會規范的行為，會立即被眾人所知，這時他們要美化自己企業形象很難。同時，若成為上市企業，更要履行自己的一份社會責任。同時，新型主體的廣泛構建，農業生產者地位提高，話語權加大。使得工廠討價還價的成本變高。

從另一方面來說，企業接受新規則的預期成本在降低。因為，隨著科學技術的提高，治污手段多樣化，成本變的更低。

因此，對于外源性污染源的生產者來說，其接受新制度的預期收益不變的情況下，預期成本在減少。因此，新的制度供給也是有可能的。

（3）第三方：當地政府及村委會、駐村村民

過去地方政府的著力點在于通過發展制造業快速拉動地方生產總值。因此，對待農田污染問題農村環境關注較小。隨著對三農問題的關注更加深入，中央對地方政府的要求提高了。鄉村振興戰略作為現代化經濟體系建設的任務之一，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的五項要求。由此可見，對地方政府的要求的變化，也會引起對農田污染防治新制度的預期收益的提高。

四、新時期農田污染治理制度的路徑完善

我國農田污染問題愈加嚴重，若不及時采取行動，將危害到國民糧食的安全。雖然，從2004年開始，土壤污染問題受到了領導層的關注。但是因為歷年推行的政策沒有很好的激勵各類主體參與防治工作和約束自身的污染行為。所以，污染問題依舊不見好轉。

在以上分析中，發現我國農田污染的“公地悲劇”產生的根源就是沒有有效制度從而導致個體理性決策導致集體非理性結果。但是，隨著“農村社會的外部環境發生了劇烈變化，使得決策個體的預期成本和預期收益將發生變化，在新時期下，新的制度供給成為可能。

因此在下面，基于奧斯特羅姆總結出的8項有效制度的設計原則為我國新時期農田污染問題的制度完善提供建議。

邊界清晰、成員明確：這是組織集體行動的第一步。每個地方地理條件不一致，應當與當地成員，一同界定資源邊界。在大范圍內不可搞“一刀切”。資源邊界清晰是制度執行的根本。只有界定的邊界取得參與個體的一致同意才能運行制度。

占用和供應規則與當地條件一致：規定的占用時間、地點、技術條件、規則要與當地條件及其所需要的物資、勞動、資金供應情況一致。

集體選擇的論壇：受操作規則的成員是信息優勢的一方。因此，僅有他們才可能提出與當地情況一致的建議。在當地三類主體間建立集體論壇，對公共事務進行裁斷。以最低成本運行該制度。

監督：在存續時間很長的成功案例中，都有明顯且有效的監督和制裁活動。對各類主體行為和公共資源狀況進行積極監督的人不是占用者本人或者就是對占用者負有責任的人。

分級制裁：視其違規內容和嚴重性，違反操作規則的成員將受到其他成員、有關官員或二者不同的制裁。在有效制度中，監督和分級制裁是重要組成部分，是個體行動的激勵約束機制。在制定監督和制裁規則時同樣要取得參與個體的一致同意。并且，最好的狀態是參與個體的相互監督，可以使得成本降低

沖突解決機制：占用者之間或占用者和官員之間可能會存在沖突，此時需要一個低成本的地方公共論壇，來協調二者的沖突。這個機制可以是非正式的，也可以是非正式的。

對組織權最低限度的認可：外部政府要對占用者之間制定的制度給予認可。若不這樣做，很難長期運行。

嵌套式企業：在多層次的嵌套式企業中，涵蓋并融合占用、供應、監督、強制執行、沖突解決和治理活動。多層級的管理規則將對范圍較廣、狀況復雜的現實問題有較好的契合性。

奧斯特羅姆教授將規則分為三個層次：操作規則、集體規則、憲法。其三者轉變難度和涵蓋范圍不一樣。因此，在制定地方自主治理制度時應該因地制宜。另外，政府應當加強環境教育，以提高農田污染治理的參與個體的預期收益。

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