淺析如何提高政府投資項目建設效率

何謀杰 曹洲榕

(1.成都市郫都區政府投資項目建設工程管理中心，四川 成都 611730; 2.成都市興蓉環境股份有限公司,四川 成都 610000)

改革開放以來，我國經濟處于高速發展狀態，建設投資在市場經濟中地位更顯重要，隨著社會經濟的不斷發展，政府項目投資在全社會固定資產投資中比重越來越大。政府投資項目主體關系國計民生，對社會投資具有引導作用和乘數效應。因此，如何進一步規范政府投資項目管理，公平、公正使用財政資金，提高政府投資效益，加快建設工程效率，成為各級政府關注的重點問題[1]。

1 我國政府投資項目概述

政府投資項目是指以國家財政作為項目建設資本，或政府通過發行國債或地方財政債券、國家財政擔保等融資方式興建的投資項目。我國政府投資項目自“十一五”以來顯著增多，重點投資基礎設施、社會保障、科教文衛等，到“十二五”期間完成中央政府投資達12萬億元。為完成政府職能、保障國計民生、支持國家經濟、社會發展戰略起到極為重要的作用。同時政府投資也是促進國家經濟、調控宏觀經濟的必要手段。

2 建設方組建模式

我國傳統的政府投資項目管理模式大致有以下幾種：

1)臨時工程指揮部。多為一次性業主，在政府計劃部門審批立項后，由政府相關行政主管部門牽頭，由項目主管部門抽調人員組成的一個臨時性的工程建設管理班子，常稱為工程建設指揮部或籌建處。政府參與投資的大中型建設工程，常采用這種管理模式。2)國有平臺公司。依法確定獨立的項目法人，在項目實施過程中，由法人負責項目的策劃、資金籌措、施工，建成后，負責項目的運營管理。這種模式一般為政府投資的經營性基礎設施工程。3)政府行政主管部門型。由相關的政府行政主管部門負責管理和組建建設。如市建委、區交通局、水務局等行政機構。伴隨著國家簡政放權，這種模式基本上已逐漸被其他模式替代。4)事業單位型。即由政府設立專門的事業單位，從事相關建設項目的管理。如政府投資項目建設工程管理中心等單位。5)代建型。一些無相關工程管理經驗的建設單位，通常在計劃部門審批立項或下達計劃后，通過簽訂代建合同的方式，委托具有獨立法人資格的項目開發或管理公司[2]。代建方工作內容分兩階段，第一階段為項目前期可行性研究、勘察、初步設計等，第二階段為項目實施階段施工、監理等工作，項目竣工驗收合格后移交給建設單位。

3 建設管理中存在的主要問題

3.1 工程招投標不規范，存在轉包、分包問題

招投標階段直接影響到工程建設全過程，中標單位優劣直接影響到工程的全壽命。《招標投標法》實施以來，使我國建設項目的招標投標活動向著規范化、公開、公正等方面取得了卓有成效的成績，但仍存在違法轉包、分包及限制潛在投標人現象。

3.2 勘察和設計不夠全面，工程變更較多

勘察和設計成果直接影響工程項目總投資，對造價影響最高可達到75%，是政府投資造價控制的關鍵環節，成果的深度直接影響清單編制詳盡程度，間接影響財評中心對控制價的評審。

3.3 “投”與“管”相分離，現場管理難度大

近些年，隨著政府投資項目建設方與投資方為一體，暴露出了諸多工程項目費用超預算，屢次追加預算現象層出不窮。各級政府，總結以往的經驗教訓，組建了很多類似于“財評中心”“項管中心”等部門，將投資控制與項目管理相分離，“項管中心”負責項目管理、“財評中心”負責控制評審，在一定程度上有效地節約了政府成本，弱化了業主的權利。然而，由于“財評中心”工作職能就是有效降低政府投資，會造成建設工程控價低于市場價，再加上施工“最低價中標原則”，部分中標單位在控價基礎上再次大額下浮，如此勢必造成施工單位利潤下降，會在后期簽證中找利益點，現場管理難度增大。

3.4 施工過程中管理制度不健全、執行不到位

工程建設的管理工作中對專業知識要求較高，質量控制環節繁雜。而政府管理部門人員又往往缺乏專業知識，工程工作經驗也不足。從而導致建設工程的質量、安全、進度難以保證，造成政府投資項目大面積工期延誤。

部分決策者過多關注工程進度，注重工程形象，對工程的經濟性、環保性關注度不夠。對工程資金節約、超支也未建立有效的獎罰制度，也就造成管理人員在資金控制上效率低下，導致工程管理失控。

4 完善政府投資項目建設管理機制的建議

4.1 建立更加全面的招投標制度

政府投資項目，在可研，方案，勘察，設計，施工，監理等各個環節，均應采用公開招投標形式，杜絕違法分包。并且在法定媒體和網站公開招投標信息，使每個項目潛在投標人平等、同步得到準確的招標信息。

為了營造良好的市場競爭環境，國家相關部門制定適用于依法必須招標的與工程建設有關的設備、材料等貨物項目和勘察、設計、監理等服務項目的《標準文件》，防止招標文件量身打造。同時推行電子招投標、評標制度，有效避免招投標過程中違規現象發生。

招標文件中明確約定違法轉包、分包行為的界定依據，推行人員、設備承諾制，所有投標文件人員、設備必須到位，否則給予嚴厲的經濟處罰直至取消中標承包資格。

4.2 打造業主方勘察設計專業團隊，加大對設計文件審核力度

政府投資項目的業主往往忽略設計環節的重要性，即便是引起了重視，其項目管理人員往往專業知識欠缺，對設計成果不了解。然而，有關專家研究，設計成果直接影響到項目投資及后期建設效率(見圖1)[3]。因此，政府投資項目采取相應措施優化設計。

1)建立大數據，運用價值工程，進行各項經濟指標的對比分析論證。結合本地區、本行業以往數據，制定不同設計階段的造價控制目標。針對不同設計階段，采用大數據、價值工程分析、設計文件三者相結合，促進設計文件優化，以達到有效控制項目投資規模的目標。

2)推行EPC(即工程總承包制度)，總承包制度可以防止發包主體主次關系混亂，在優化組織結構、控制工程造價、優化資源配置、提高建設效率等方面都有極大的優勢。而且總承包單位也往往較政府相關部門更加專業，可以說總承包制度在現行的建設方式中是較為先進的一種。

3)建立獎懲制度，建立良好信用檔案。在勘察設計合同中應明確規定，當設計變更量在一定比例內，給予獎勵，超過一定比例，給予處罰。同時針對勘察設計工作態度積極、專業化較高的企業，建議良好信用檔案，在以后合作中，按照程序，給予政策照顧。

4.3 加強控價評審與工程實際結合的緊密度，提高公招項目質量

“財評中心”與“項管中心”相分離，各自職責不同，財評中心業績目標是為了盡可能減少控價，為國家節約資金；而“項管中心”目標是推進工程建設順利進行，保證工程質量、安全、進度。作為公招施工單位的控價主要由工程量和工程單價兩項內容組成，前者工程量由設計圖紙的深度所決定，可通過優化實現工程量的準確性，單價由信息價和詢價兩部分組成，其中詢價較為主觀，建議詢價采用多次取平均值的形式，同時財評單位可以結合現代互聯網技術采用大數據分析，得到本區域、本行業控制價的合理值，以此數據作為參考最終審定控制價。只有控制價和工程實際密切結合，才能使得工程成本、質量、安全、進度得到最大優化。

4.4 加強信息化在政府投資項目管理中的運用，使責任更加鮮明化

針對施工過程中管理制度不健全、執行不到位、工期滯后等問題，充分發揮現代信息化科技和各部門之間協同、監督能力，使責任更加落實，切實促進工程順利進行。

近些年，我國信息化建設快速發展，信息化已滲透到人們工作生活的各個領域，“互聯網+”成為時代所驅。作為傳統行業土建工程，具有程序復雜、時間節點緊促、現場管理紛雜、資料歸檔任務重等特點，投資項目采用信息化管理，可以實現對項目前期、爭取開工、在建、竣工四個環節和停緩建、撤銷立項兩種狀態的全過程監控和跟蹤。加強信息化在政府投資項目管理中的作用，有利于項目各參與方明確落實各環節責任，提高政府投資項目全過程的透明度，更好地提高項目全壽命的公平、公正，杜絕暗箱操作的發生。例如：智慧APP項目管理系統。

4.5 推行項目啟動資金制度，保證項目如期完成

政府投資項目工程具有工期要求短、國計民生影響較大等特點。政府投資項目業主方不是沒有賬戶，就是賬戶上沒有資金，所有的工程款需向財政局等申請撥款，程序繁瑣，周期較長。有的區域，業主已經確定中標單位，甚至施工單位已經進場了，但工程費用還未及時到位(見圖2)。此種情況，容易造成施工單位消極怠工，工程進度無法得到保障，如遇類似學校等工期安排比較緊促的項目，易造成群眾影響比較大。針對此種情況，建議在控價完成后，先予撥付一定數額的啟動資金。

5 結語

政府投資項目質量及成效對國民經濟的發展至關重要，并與百姓生活息息相關，因此對建設過程中存在的問題必須高度重視，剖析原因，尋找對策。建設項目是一個系統化工程，需要各個環節、各個部門相互銜接，作為建設方只有從建設項目各個環節嚴格把控，才能使得政府投資項目發揮其應有的價值。

參考文獻:

[1] 郁俊莉，朱玲玲.推進地方政府投資項目建設管理機制創新[J].學習論壇,2015(8):40-42.

[2] 劉增貴.政府投資項目管理存在的問題及防范對策的思考[J].對策與戰略，2017(8)：210-213.

[3] 成 虎.工程項目管理[M].第2版.北京：中國建筑工業出版社，1997.

[4] 廖林光.政府工程投資應實行集中支付審核[DB/OL].www.gdczt.gov.cn.