地方債券發行改革：走向規范化市場化

話題嘉賓

景宏軍：經濟學博士、博士后，哈爾濱商業大學稅務學院副院長、副教授，黑龍江省財稅研究基地副主任；從事財政理論、政府預算與政府會計的教學研究工作，對地方債有深入研究

毛暉：中南財經政法大學財政稅務學院教授，博士生導師，中國注冊會計師協會非執業會員，中國財政學會理事，全國日本經濟學會理事

尹啟華：嘉興學院商學院會計系講師，主要研究方向為地方政府債務、政府會計與PPP項目融資

溫寧：高級會計師，財政部駐安徽省財政監察專員辦事處黨組成員、副監察專員，長期在一線從事財政金融監管工作，擁有豐富的財政金融理論基礎和實踐經驗袁鐵芽：財政部駐湖南專員辦主任科員，上海財經大學國民經濟學專業，經濟學碩士。多年從事地方政府債務監督工作，熟悉地方政府債務管理政策規定和地方政府融資平臺公司融資實務，參與過多項政府債務管理核查、調研等

主持人

尹情：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

防范化解重大風險被列為全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，其中，防范化解財政風險尤為重要。中央經濟工作會議、全國金融工作會議、國務院常務會議等多項重大會議均對強化地方債務管理，防范債務風險提出了明確要求，防范化解地方政府債務風險成為當前財政工作的重中之重。

5月4日，財政部出臺了《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕61號）（以下簡稱《意見》）的文件，重點在推進地方政府債券發行市場化，引起了社會各方的高度關注。

以市場化為導向，《意見》在多方面實現了突破，地方政府債務管理呈現出諸多新亮點。如：首次正面明確提出地方政府債券可以“借新債、還舊債”；首次按用途分為置換債券和再融資債券；首次允許地方政府債券嘗試公開承銷發行；首次提出鼓勵商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構和個人參與地方政府債券，促進地方債投資者主體多元化；首次明確地方政府不得采取非市場化方式干預地方政府債券發行定價；等等。這些舉措為推進地方政府債券發行走向市場化改革奠定了堅實的基礎。

2018年是地方政府債務置換的收官之年。自2014年新修訂的《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》實施以來，地方政府債券發行制度改革堅持市場化方向，積極開展政府債務置換，取得了一定成效。本次《意見》出臺有何重要意義？將會產生哪些影響？如何有效推進地方債券發行市場化改革？本期監督沙龍圍繞以上話題特邀相關學者與實務工作者展開探討。

地方政府債務整頓之路

主持人：近年來，財政部大力推進地方政府債務改革，基本建立起以政府債券為主體的、規范的地方政府舉債融資機制。請談談我國地方政府債務管理具體取得了哪些成效？

溫寧：一是地方政府債務管理制度逐步完善。出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》、《關于做好地方政府債務管理工作的通知》（2016、2017、2018）、《關于做好地方政府債券發行工作的意見》（2016、2017、2018） 等一系列規范性文件，同時完善地方政府債務統計和公開報告制度、考核問責機制等配套措施，切實加強對地方政府債務風險的管控。二是對地方政府舉債融資行為的監管更趨合理。新修訂的《預算法》采取“開前門、堵后門”的策略，既賦予省級政府發行政府債券規范舉債的權限，又加大對地方政府違法舉債或擔保的懲處力度；金融監管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規模得到有效控制。本次《意見》的出臺體現了對地方政府舉債融資行為監管的市場化導向，監管理念更趨合理。三是不斷強化地方政府債務風險防范措施。近年來，財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，多次開展地方政府債務風險專項排查，組織專員辦開展地方政府債務風險評估，嚴格禁止地方政府債務突破“紅線”，切實防范地方政府隱性債務風險。

景宏軍：一是實現了地方政府債務的合法化與顯性化。2014年新修訂的《預算法》頒布，解除了地方政府發行地方政府債務的法律限制，將長期以來處于隱性狀態的地方政府債務合法化，正式提出了地方政府債務管理的工作。將長期以來半遮半掩、以半地下狀態存在的地方政府債務拿到了臺面上，實現了顯性化。

二是促進了地方政府債務的規范化與長效化。長期以來，我國地方政府債務都是以隱性、非規范的方式存在的，在新《預算法》出臺之后，財政部堅持“開前門、堵后門、筑籬笆”的基本原則，對于地方債的發行主體、發行方式、債務資金的使用、債務本息的償還等都進行了明確的規定，促使這項工作走上了規范化的軌道。同時，使地方債務資金能夠在地方建設中發揮積極的促進作用，讓資金的積極效果實現長效化。

三是加強了地方政府債務的制度化與法治化。近幾年，財政部對于地方政府債務的管理出臺了大量有針對性的法律制度和政策措施，如《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕61 號）等。 這些政策措施的頒布實施使我國地方政府債務管理走上了法治化的軌道。

毛暉：近年來，我國地方政府債務管理在以下幾方面成效顯著：

第一，“疏堵結合”，規范地方政府舉債行為。一方面，2015年開始實施的新《預算法》賦予省級政府舉債權，并從舉債主體、用債方向、債務規模、還債能力、管理機制、法律責任等方面進行規范。同時，將地方政府債務收支納入預算管理。另一方面，制止地方政府違法違規舉債，如剝離融資平臺公司政府融資職能、嚴懲地方政府違規擔保或變相舉債等行為。

第二，大力清理存量債務。財政部門清理甄別存量債務，將其分類納入預算管理，并允許地方政府通過債務重組、債券置換和PPP模式等方式進行化解，以降低地方政府的利息負擔及債務違約風險。2015年，財政部向地方下達了額度為3.2萬億元的置換債券，將存量債務的成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節省了2000億元左右的利息。

第三，積極防范和化解地方債風險。一是建立債務風險評估機制，各地通過構建債務率、償債率、逾期債務率等一系列指標，對本地的債務風險進行評估。二是建立風險預警機制，在測算出各地債務風險的基礎上，對風險較高的地區進行預警，促使其采取措施降低風險。三是國務院出臺《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確必要時可實施地方政府財政重整計劃，地方通過壓縮項目規模、控制經費開支甚至盤活政府資產等方式，自行化解債務風險。

第四，豐富地方政府債券品種。近年來，相繼發行了土地儲備、政府收費公路、軌道交通和棚戶區改造專項債券，積極探索專項債券與項目資產、收益相對應的制度。

尹啟華：近年來，財政部大力推動地方政府債務改革，我國地方債務管理取得了明顯的成效。

首先，地方政府債務規模和相對指標均得到了有效的控制。根據財政部公布的數據，截至2017年末我國地方政府債務為16.47萬億元，債務率為76.5%，債務率明顯低于國際通行的警戒線標準，一定程度上表明地方債務風險總體上可以得到有效控制。

第二，通過“開前門”和“堵后門”的方式使得地方債務顯性化，從而將“發行地方政府債券置換存量政府債務”作為防范與化解存量債務風險的重要手段。這樣不僅使債務期限得以延長，減輕了集中償還到期債務的壓力，而且大幅降低了存量債務融資成本。

第三，深入推進地方政府投融資平臺市場化轉型，依法將政府債務全部納入預算管理，全面實施地方債務限額管理。

第四，通過發布《地方政府性債務風險應急處置預案》對債務風險應急處置作出制度性安排，構建分級響應和應急處置機制，試圖加大風險管控力度。

第五，構建地方政府舉債“問責”機制，規制了盲目融資和扭曲的政績觀。

袁鐵芽：黨的十八大以來，按照黨中央、國務院的決策部署，財政部大力推進地方政府債務改革，基本建立起了以政府債券為主體的、規范的地方政府舉債融資機制，這一機制的核心要素包括限額管理、存量債務清理置換、發行新增地方政府債券、風險預警和嚴查違法違規舉債融資行為等。執行三年多來，成效顯著：一是摸清了地方政府存量債務底數，規范了地方財政管理，奠定了打贏防范和化解重大風險攻堅戰的基礎。二是節約了債務利息成本，優化了地方政府債務結構，地方政府的平均債務成本由置換之前的近10%下降為目前的不足4%，期限結構從3—5年延長到5—7年，有效降低了地方政府短期償債壓力。三是試點發行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，初步建立中國版的“市政收益債券”發行制度。四是對10個地方違法違規舉債行為嚴厲問責，一定程度上抑制了地方政府隱性債務增長的勢頭。

主持人：此次《意見》剛出臺就受到各方的高度關注，引起強烈的社會反響。與此前地方政府債務管理文件相比，本次《意見》有哪些新亮點值得關注？

溫寧：一是強化了地方政府債券發行節奏和發行規模的管理，有利于管理市場預期，平衡市場資金供給。二是提高了地方政府債券發行定價的市場化程度。如首次允許地方政府債券嘗試公開承銷發行；首次明確地方政府不得采取非市場化方式干預地方政府債券發行定價等。三是增加了地方政府公開發行債券的期限品種及規模比例要求，優化債務期限結構，豐富投資者選擇。四是進一步提升了地方政府債券信息披露程度，有助于提升地方政府債券的信息透明度，降低信息不對稱。五是促進了地方債投資者主體多元化。如提出鼓勵商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構和個人參與地方政府債券。總之，本次《意見》的出臺，體現了對地方政府債券管理的市場化導向。

景宏軍：第一，進一步突出了地方政府在地方債券發行工作中的主體地位。我國地方政府債券改革是從明確允許地方政府發行債券開始的，但是，長期以來我國地方政府發債權的缺失，導致地方政府在債券發行工作中缺乏必要的管理機制與成熟的管理經驗，因此，在地方政府債券發行工作中，大量的工作都是由中央政府代為承辦的，也就是說，地方政府的發債權是不完整的。《意見》明確提出了地方政府“應當根據資金需求、存量政府債務或地方政府債券到期情況、債券市場狀況等因素，統籌資金需求與庫款充裕程度，科學安排債券發行，合理制定債券全年發行總體安排、季度發行初步安排、每次發行具體安排”，將部分發債權重新賦予地方政府，突出了地方政府在地方政府債券發行工作中的主體地位。

第二，強化了地方政府債券的金融產品屬性。地方政府債券既能夠為地方政府籌集必要的財政資金，具有財政屬性；同時，地方政府債券又是我國金融產品的一類，具有金融產品屬性。長期以來，在地方政府債券管理方面，我國政府更加重視其財政屬性，而忽視了金融產品屬性。此次《意見》引入了地方政府債券承銷團成員、信用評級機構等主體，提出“完善地方政府債券信用評級和信息披露機制”等措施，突出重視地方政府債券作為一類金融產品的屬性，重視其對金融市場的影響。

第三，明確了市場規則在地方政府債券發行工作中的突出作用。《意見》明確提出 “提升地方政府債券發行定價市場化水平”，將市場規則引入地方政府債券發行工作，以市場手段確定債券的發行價格，以市場的規則選擇發行機構，這樣能夠保障價格更合理，流程更公開，結果更公正。

毛暉：《意見》中一大亮點是：推出了更長期限的地方政府債券，豐富了地方政府債券期限品種。我國地方政府債券期限原來有1年、3年、5年、7年、10年，這次新增了 2年、15年、20年期限債券。

2013年底審計署報告顯示，我國地方債主要投向市政、交通運輸設施、生態、環境保護等建設領域，屬于基礎設施與公益性項目的比重達到86.77%。而根據這些項目的行業資產回報率，可以估算出其投資的平均回收期為20年左右。

而2015年新 《預算法》實施之前，我國地方債多在5年以下，期限總體較短。新《預算法》實施之后，地方債的最長期限也不過10年。這就意味著，我國地方債發行以中短期債務為主，而債務資金的投資回報期普遍較長，“短債長投、期限錯配”問題突出。

反觀發達國家的成熟融資模式，其主要債務資金來源為市政債券，且市政債券期限普遍較長。如美國市政債券的平均期限均在15年及以上，而日本地方公債的期限基本在10年左右。

本次推出更長期限的地方債品種，一方面可以使基礎設施投入與收益的周期相匹配，為各地快速推進的城鎮化提供長期的融資工具，從而化解債務的流動性風險，緩解地方政府的償債壓力；另一方面，可滿足養老基金、保險公司等長期資金投資者的需求，促進債券投資者多元化發展，推動地方政府債券市場的建設。

尹啟華：與此前地方政府債務管理文件相比，本次《意見》有諸多新亮點值得重點關注。

首先，地方債券發行的期限品種將更加豐富。一般債券增加了2年期、15年期和20年期品種，而專項債券則增加了15年期和20年期品種，這種引入短期限和長期限債券品種的模式無疑會使得發行期限與使用期限更好地匹配。

第二，地方債券發行定價的市場化原則更加凸顯。比如，明令禁止“指導投標”和“商定利率”等干預債券發行定價的非市場化方式，可以采用公開承銷方式發行債券以提高發行效率，不再設定單個承銷團成員的投標額上限。

第三，大力倡導地方債券投資主體的多元化。首次提出鼓勵商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構投資者與個人投資者參與地方債券投資。多元化的投資主體無疑會增進地方債券發行環節各方博弈的激烈程度，從而使得債券市場化定價機制日臻完善。

第四，地方債券信息披露機制更加完善。一般債券和專項債券除了披露債券本身的信息以外，還需要披露相關的財政經濟信息，而項目收益專項債券需要披露對應項目詳細情況、項目融資來源、項目預期收益情況、收益和融資平衡方案、潛在風險評估等信息。

第五，政府債券資金配置將更富有效率，債權人合法權益可以得到有效保護。鼓勵加快置換債券資金的支撥，積極開展提前償還、分年償還和庫款墊付等多種形式的本金償還工作。

袁鐵芽：相比以前年度，本次《意見》有如下新亮點：

一是強化地方政府債券發行節奏的管理。《意見》鼓勵地方政府提前公布全年、季度發行安排，有利于管理市場對地方政府債券發行進度的預期，平衡資金供給。

二是豐富公開發行債券的期限品種。《意見》提出一般債券增加2年期、15年期和20年期，普通專項債券則增加15年和20年期限。

三是細化地方政府債券信息披露要求。對一般債券和專項債券《意見》都要求披露具體使用項目、償債計劃等信息，對于項目收益專項債券明確要充分披露對應項目的詳細情況、項目融資來源、項目預期收益情況、收益和融資平衡方案、潛在風險評估等信息，有助于提升地方政府債券的透明度。

四是深化地方政府債券發行定價的市場化程度。首次明確地方政府不得采取“指導投標”、“商定利率”等非市場化的方式干預地方政府債券發行定價。

此外，鼓勵商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構和個人全面參與地方政府債券投資，允許單只規模在5億元以內的地方政府債券嘗試公開承銷發行，放松單個承銷團成員的投標上限，引入第三方機構參與地方債發行準備工作，這些均屬于新舉措、新亮點。

主持人：可以看到，《意見》在對待地方債券管理上更加靈活開放，以市場化改革為方向大大增強了地方債券的流通性和購買的便利性。如促進地方政府債券投資主體多元化，探索商業銀行柜臺銷售地方政府債券業務，鼓勵第三方機構參與債券發行準備工作，等等。這些對推進地方政府債務管理市場化將會產生哪些影響？

溫寧：根據新《預算法》，地方政府必須以發行債券的形式舉債融資。因此，進一步深化地方政府債券制度改革，健全地方政府債券市場化運行機制，顯得尤為重要。本次《意見》的出臺，更是提出了一系列推動地方政府債券發行市場化的舉措，如促進地方政府債券投資主體多元化，探索商業銀行柜臺銷售地方政府債券業務，鼓勵第三方機構參與債券發行準備工作，等等。應該說，地方政府債券作為我國債券市場的重要品種，市場化是大勢所趨，但也有一個穩步推進的過程，目前推出的市場化舉措是一個“試金石”，是市場化進程中的“一小步”，監管部門和各參與主體要不斷總結經驗，為下一步更大幅度提高地方政府債券發行的市場化程度打下堅實的基礎。

景宏軍：市場化程度的提高主要表現在市場主體多元化、市場規則法治化、交易客體豐富化等幾個方面。

從市場主體的角度看，不僅有發債主體——政府、承債主體——個人投資者，更引入了商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構作為地方政府債券承銷團成員、信用評級機構，大大豐富了市場主體。

從市場規則的角度看，《意見》本身就是對于發行規則的進一步完善，它對于這項工作本身將起到規范和保駕護航的作用。

從客體的角度看，交易品種進一步豐富。《意見》進一步明確了一般債券與專項債券、新增債券與置換債券的分類，新增了2年、15年和20年債券的品種。

毛暉：本次出臺的《意見》推動了地方債發行的市場化改革進程。其中，靈活豐富的發行方式、多元化的投資者結構、市場化的定價機制，是實現債券發行市場化的重要因素，《意見》在這些方面均實現了突破。如首次允許地方政府債券嘗試公開承銷發行。再如，促進投資主體多元化，以商業銀行、證券公司、保險公司等機構投資者為主力，同時引導個人投資者進入地方政府債券市場，從而有效提高債券的流動性，形成對發債主體的有效監管約束。另外，還提出提升定價市場化水平，明確規定地方政府不得干預地方政府債券發行定價，并細化相應管理模式及處罰機制，使債券發行更加公平、公開、公正。

這些舉措，將使地方政府債券發行更加規范與透明，有利于健全地方債的監督機制。伴隨著投資主體多元化，社會監督將成為行政監督和審計監督的重要補充，從而充分發揮社會公眾在地方舉債、債券流通、資金使用、債務償還等方面的評價監督功能，形成有效的市場約束機制。而個人投資者的參與也有助于建設更廣泛的地方債市場，從而充分挖掘市場需求，降低發行成本。

尹啟華：財政部試圖通過“組合拳”推進地方債務管理的市場化進程，具體表現為：首先，投資者類型更加豐富，商業銀行、證券公司、保險公司等機構投資者和個人投資者均可參與債券投資，這無疑會使地方債券被投資者 “消化”的能力大幅增強；第二，從減少地方政府行政干預的層面來看，“指導投標”“商定利率”等方式干預債券發行定價將被禁止，這樣可以增加機構投資者和個人投資者投資債券的積極性；第三，地方政府債券發行受到資本市場約束反過來會規范和規制地方政府的融資行為，從而敦促地方政府按照市場運行規律辦事；第四，一般債券和普通專項債券的品種多樣化使得投資者的選擇機會增加，采用公開承銷發行方式也可提高發行效率；第五，引入第三方機構參與地方債券發行準備工作可以使發行效率更高和專業性更強，采用商業銀行柜臺銷售地方債券業務可以為個人投資者等購買債券提供便利渠道。

袁鐵芽：《意見》影響的方面很多，主要有三點：一是地方政府債券發行定價更科學，更切合地方的發展水平和信用狀況。前幾年地方政府債券發行中出現過地方政府債券中標利率與同期國債利率倒掛的情況，擴大投資者范圍、引入地方機構參與債券發行準備工作、細化信息公開能從根本上解決這一問題，推動地方政府債券發行價格回到合理水平。二是有利于擺脫地方政府債券發行對地方財政資源的依賴，部分地區承銷商購買或承銷地方政府債券的規模與地方財政對承銷機構的貢獻（如存款規模）直接相關，或者是地方政府額度攤派的結果，沒有體現投資者的真實投資意愿，促進地方政府債券投資主體多元化，便利非金融機構和個人投資者購買地方政府債券，有利于打破地方政府債券發行中存在的一定程度的“買方壟斷”。三是顯著增強地方政府債券的流動性，提升地方政府債券的投資價值。

推進地方債券透明規范

主持人：2018年是地方政府債務置換的收官之年。《意見》允許用新債償還舊債，有專業機構預測，《意見》出臺后地方政府新債發行將加速，特別是在6月份將會出現集中發行地方政府債券的現象。如何認識這一現象？

溫寧：對于這個問題，我認為應理性看待。根據財政部公開的數據顯示，2018年一季度全國發行地方政府債券2195.44億元，全部為置換債券和再融資債券，發行量僅達到年度限額的5%左右，發行進度較2016、2017年同期緩慢，主要是因為地方政府可能在觀望中央有關政策。根據《意見》要求，原則上地方政府每季度發行30%，因此可以推算，為了完成本年發行目標，二、三季度將迎來地方政府債務的發行高峰，很可能接近30%的限額，其中5月底和6月發行的壓力較大，預計將出現地方政府債券的集中發行。盡管如此，我認為地方政府仍應做好債券平穩發行，及時跟蹤和應對債券市場波動，合理設計地方政府債券發行品種、期限和節奏，防范地方政府債券發行風險。

景宏軍：由于我國地方政府存量債務較大，因此，存在集中發行地方政府債券的可能性。但對于這種現象不必過于擔心，主要因為：

首先，地方政府即使集中發行地方政府債券，也是用發行的新債償還舊債，改變的只是債務存在的形式，并不會增加債務的存量。

其次，地方政府發行債務的總規模受到中央政府的嚴格控制，不會出現總量失控的情況。

再次，從舊債存量來看，有大量“政府承擔償還義務”的隱性債，通過發行新債償還舊債，從而實現隱性債務顯性化，是有利于地方政府債務長期管理目標實現的。

毛暉：2015年底出臺的 《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225 號）提到：“地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。”

今年已是地方政府債券置換的收官之年，也是最關鍵一年，不僅要完成所有存量債務的置換，還要發行新增債券。且年初以來，財政部更側重于推進債務置換進程，新增債券發行工作相對有所滯后。

財政部數據顯示，2018年1—4月，全國發行的地方政府債券全部是置換債券或再融資債券。這就導致在接下來的幾個月，加入了新增債券后，地方債發行規模將大增，后續供給壓力不容小覷。因此，地方應衡量自身財政償還能力，認真審視各類債務是否趨于飽和，切實防控債務風險。

尹啟華：根據財政部的要求，2018年8月份地方政府債務置換工作即將結束，但目前仍有大量存量債務需要置換，因此發債提速跡象亦在情理之中。另外，《意見》允許使用新債來償還舊債，這也為發債提供了政策支持，注入了新的活力。毋庸置疑，地方政府集中發債可以為接下來的政府基建投資提供大量資金支持，從而極大地滿足地方建設的現實性需求。但這里需要注意和警惕兩個問題：首先，借新債還舊債只是緩解了目前政府的償付壓力，但增加了長期債務融資成本和未來支付壓力；其次，在置換大限來臨之際，部分地方政府為了倉促達成債務融資限額目標而集中舉債可能會忽視潛在的債務風險，因此必須嚴格遵循《地方政府性債務風險應急處置預案》的文件精神，防止發生系統性財政風險。

袁鐵芽：這一現象是置換債券、再融資債券、新增地方政府債券三者影響疊加的結果。初步測算，今年地方政府債券發行總規模約4.75萬億元，其中：新增債券2.18萬億元，置換債券1.73萬億元，再融資債券約0.84萬億元。與去年同期比，今年地方政府債券發行節奏明顯滯后，前5個月共發行地方政府債券0.88萬億元（其中，置換債為0.86萬億元），不到去年同期發行量的2/3。這樣，6—12月平均月發行規模將達0.55萬億元，遠高于去年同期的0.43萬億元。若考慮到存量債券置換必須于8月份前完成，6月份出現發行高潮實屬必然。但是，必須澄清的是，這一集中發行現象與《意見》允許用新債償還舊債并沒直接聯系，財政部在2016年出臺的 《地方政府一般債務預算管理辦法》和 《地方政府專項債務預算管理辦法》明確規定一般債務或專項債務本金可以通過發行債券償還，并非媒體所說的為《意見》首次提出。

主持人：長期以來，龐大的地方政府隱性債務為公眾所詬病。而近年來，在財政部大力推進之下地方政府債務管理逐漸走向公開透明。此次《意見》出臺專門對完善地方政府債券信息披露機制作出了明確規定。您認為，推進地方政府債務信息公開還應作出哪些努力？

溫寧：國務院辦公廳在《2018年政務公開工作要點》中提出，要求制定地方政府債務信息公開辦法，下一步財政部、各地方政府在債務信息公開方面可能都會出臺相關管理辦法。目前，地方政務債務信息之所以難以全面公開，可能與地方政府隱性債務有關。我認為推進地方政府債務信息公開，應做好兩方面的工作：一是加速推進地方政府資產負債表的編制與公開工作。編制地方政府資產負債表是地方政府債務信息公開的前提。地方政府資產負債表的公開有利于社會公眾加強對地方政府舉債行為的監督，抑制其過度舉債；同時，地方政府資產負債表也是對地方政府債進行高質量評級的重要基礎。二是建立健全地方政府性債務管理系統，加強對地方政府債務信息的統計與公開報告。推動地方政府債務信息通過財政部等官方網站向公眾公開，提高地方政府債務信息的透明度。

景宏軍：第一，增強政府債務信息公開的主動性。此次《意見》要求完善地方政府債券信息披露機制，是對地方政府的強制性規定，但要想實現信息披露的最終目的，就必須取得地方政府對這項工作的理解與配合，變“被動披露”為“主動披露”，才能有效避免地方政府趨利避害地選擇性披露。

第二，增強政府債務信息公開的透明度。從根本上講，地方政府公開披露的債務信息屬于一種專業性很強的信息，這部分信息的可讀性不一定很強，也就是說，公開并不一定能夠保證透明，公開并不一定能夠達到加強監督的效果。地方政府要在公開的基礎上，進一步提高債務信息的透明度，實現受眾“看得到”“看得懂”的夙愿。

第三，鼓勵公眾通過分析解讀政府債務信息參與到政府債務的監督管理工作中。政府摘取信息披露不是為了披露而披露，其最終目的是通過信息公開，接受更廣泛的公眾監督，達到提高地方政府債券管理水平的目標。這就需要滿足一個前提——公眾要愿意、能夠參與到監督工作之中，因此，政府要通過體制機制的改革與設計，提高公眾參與的積極性，保證公眾參與權利的行使，順暢信息反饋的渠道。

毛暉：2015年開始實施的新《預算法》，第一條就明確規定，“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。不過，我國的地方債信息公開程度，還有待進一步提高。

自2012年起，清華大學公共管理學院公共經濟金融與治理研究中心每年推出《中國市級政府財政透明度研究報告》（以下簡稱“報告”）。報告顯示，我國市級政府財政透明度近年來有顯著提高。

但是由于2015年新 《預算法》實施后，地方債才開始納入預算管理。相關債務數據的整理、規范與公開，都需要有一個制度構建與完善的過程。從2017年的報告來看，各市級政府對地方債的公布情況不甚樂觀。295個地級及以上市政府在政府債務公開方面的得分較低，按總分為80分計，最低分為0分，最高分為45分，平均分僅為16分（相當于100分計的20分）。

而且，目前各地政府主要公開了債務限額和總額的相關情況，對具體的債務資金投向，其公開的情況較差。同時，公開的債務信息當中，多是披露政府債券的情況，至于政府負有擔保和救助責任的相關債務、向金融機構借款等方面，債務信息披露較少。

今后，應制定專門針對地方政府性債務信息披露的法律法規，明確債務信息披露的主體、方式、內容、監管體制及法律責任等。進一步明確債務信息公開內容，除了對本級政府債券的規模進行公開外，對債券的種類、利率、期限、用途等也要進行全方位公布。各地可以通過地方政府債務年度報告的形式進行披露，并納入政府綜合財務報告體系之中。

尹啟華：地方債務信息公開是政府債務治理和政府信息公開的重要內容，提升地方債務信息透明度是政府債務風險管控的重要手段。推進地方債務信息公開可以從以下幾個方面著手：首先，地方政府應著重披露政府債務限額和余額信息，同時還應具體到政府債務利率、還本付息和債務資金使用等有關內容。其次，通過搭建綜合信息平臺加強PPP項目信息公開，運用信息技術和PPP大數據發掘PPP信息的潛在價值，試圖緩解信息不對稱和防止出現“明股實債”。再次，強化披露政府購買服務信息，應當重點披露政府購買服務的決策主體、購買主體、承接主體等有關內容。最后，增強影子銀行的透明度，防止影子銀行業務的低透明度產生系統性風險，因此需要構建一套嚴密的監測、統計和分析系統，增進對影子銀行風險的評估。

袁鐵芽：總體來看，此次《意見》對完善地方政府債券信息披露的有關要求并不是新的規定，只是對前期散見于各個文件的相關規定的梳理、整合、重申，下階段需要立足實際，從制度完善和狠抓落實入手，進一步規范地方政府債券發行信息披露。制度方面，規范披露形式，制定出臺地方債券發行信息披露格式指引等文件；細化信息披露要求，特別是要細化項目信息披露要求，確保資金使用可追蹤，績效可評價。執行方面，審批機構要強化信息披露管理，對披露不合格的應撤銷發行或要求補充，同時強化定期信息披露管理。

主持人：自2014年以來財政部堅持市場化改革方向，地方政府債務管理逐步完善，《意見》出臺有助于進一步提升地方債券市場化水平。在新時代要求下，如何推進地方政府債券管理逐步走上規范化、市場化和法治化之路？

溫寧：一是要依法管理地方政府債務。按照新《預算法》和其他中央有關規定，加強對地方政府債務的限額管理，將地方政府債務全部納入預算管理，積極推動地方政府債務發行管理的市場化，切實防范地方政府債務風險。二是處理好政府與市場的關系，科學合理借助市場力量化解地方債務。如：科學合理運用PPP項目進行運作，減輕政府支出負擔。三是建立健全地方政府債務信息公開制度，提高政府債務信息的透明度。四是建立健全風險預警和應急處置機制。財政部專門制定了風險預警和應急處置辦法，要求各地根據債務總額、結構等對風險進行評估，我認為一定要嚴格加以貫徹落實。五是構建地方政府債務常態化監督機制。除了審計監督以外，還有財政部駐各地的監察專員辦事處依法對地方政府債務實施日常監督，這是我們的一個重要任務。

景宏軍：對于地方債務風險的管理，要在總結近幾年改革經驗的基礎上，加強相關立法，盡快出臺《公債法》等法規，以法律手段保障地方政府債券的規范化管理，以法律手段促進地方政府債券管理向市場化方向發展。

毛暉：第一，應完善地方政績考核機制。糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，建立起政府公共服務績效評價體系，將基礎教育、環境治理等指標納入政府績效考核范圍，以遏制地方政府的投資沖動。同時，健全地方債務問責機制，完善地方債務審計制度，將政府性債務狀況作為地方領導任期經濟責任審計的重要內容，強化責任追究。

第二，應完善地方債務信息披露制度，以促使地方加強債務管理，提高資金使用效果。信息披露內容應涵蓋各類直接統計數據和評價性信息，以滿足多元化的信息需求，具體可包含舉債背景與概況、債務預算會計報表、債務分析報告、債務風險評估及績效評價等相關內容。而地方政府債務年度報告可作為地方政府綜合財務報告的子報告，全面反映地方政府的債務信息，為地方政府債務管理和財政風險評估提供依據。

第三，應完善我國地方政府債券信用評級制度。一方面，加快地方政府信用評級的專門性法律法規建設，對地方政府信用評級業務許可、評級業務人員準入進行立法規制，明確相關信用評級機構及評級人員行為的法律責任，從整體上規范地方政府信用評級業務的開展。另一方面，明確信用評級市場監管主體，制定統一的信用評級行業監管規則，在各相關部門間建立有效的溝通協調機制。逐步提高債券信用評級結果的公信力，為地方政府性債券的發行定價、債券市場運行提供參考，從而有效防控地方債務風險。

尹啟華：首先，堅持地方債務管理的市場化改革方向，地方政府應當秉持“有所為、有所不為”的執政理念，不應過度進行行政化干預，防止“有形之手”阻礙地方債券的市場化改革進程。第二，以權責發生制的政府綜合財務報告制度改革為契機，強化地方債務信息公開，規范地方政府的舉債融資行為；第三，以《預算法》為準繩，將堅持地方政府債務全部納入預算管理，使其接受權力機關監督；第四，地方政府債務管理的市場化邏輯主要體現在債券發行的市場化、債券信用評級的市場化方面，但切忌將市場風險引入地方政府，因此需要構建嚴密的債務風險隔離體系。

袁鐵芽：整體來看，地方政府限額內債務風險總體可控，但是地方政府隱性債務風險不容小覷。部分地方政府在隱性債務管理上存在著認識不足、底數不清、責任不明、管控不嚴、準備不足等一系列問題。要推動地方政府債務管理真正走上規范化、市場化和法治化之路，妥善解決地方政府隱性債務問題是繞不過去的坎。為此，一方面要進一步

開好“前門”，運用好項目收益與融資自求平衡政策，進一步擴大試點范圍和試點領域，基本滿足地方政府正常的融資需求；另一方面地方政府要從講政治的高度，不推卸責任，不回避問題，積極摸清底數，理清責任，充分調動債權人、債務人等各方的積極性，制定分類化解方案，共同推進地方政府債務風險化解工作；同時，硬化財政預算約束，強化監管問責，沒有預算嚴禁向融資平臺公司等撥付資金，進一步壓縮地方政府隱性債務擴張的空間。■