NGO志愿服務記錄制度研究

張詩瀛

摘 要：“志愿服務記錄”是NGO志愿服務內容的重要一環，是目前維系與管理志愿者唯一顯性的方式，它既是志愿者服務事實的重要佐證，又是志愿獎懲措施的必要依據。因此，志愿服務記錄的制度完善與實踐創新研究極具價值和必要。本課題梳理了涉及我國志愿服務記錄的中央政策文件，總結出“政策回應由主動替代被動”、“政策內容由全面轉向細化”、“政策實施由文本補充實物”三個邏輯發展路徑，結合蘇州市在志愿服務記錄方面采取的“信息化數據存儲手段”、“星級志愿者評定細則”、“激勵性時間兌換機制”多路徑的現實操作，嘗試性提出志愿服務“時間記錄信息化”、“時間管理精細化”“建立評估反饋機制”、“采用多元化激勵政策”四點發展性政策建議。

關鍵詞：志愿服務記錄制度 政策

隨著經濟的發展和社會進步，人們不再僅限于物資資料的滿足，轉而面向精神文明的追求，“志愿者”、 “志愿服務”、“志愿精神”逐漸形成了一種風尚，滲入到人們的日常生活，并成為一種生活方式。國家層面早在2006年就已作出前瞻性的回應，在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提到：“以相互關愛、服務社會為主題，深入開展城鄉社會志愿服務活動，建立與政府服務、市場服務相銜接的社會志愿服務體系”。在2012年民政部下發的《關于開展志愿服務記錄制度試點工作的通知》，要求各試點地區積極探索建立健全志愿服務記錄管理體制和運行機制，積累志愿服務記錄工作經驗，為制定和完善志愿服務記錄政策法規提供依據。

蘇州市政府響應國家在志愿服務方面的重要指示，回應人們日漸高漲的志愿文明意愿，積極承擔社會管理服務職能，探索樞紐型管理模式——“倡導市（區）設立聯合性樞紐型社會團體，鼓勵街道設立社會組織服務中心，充分發揮社區協調優勢和橋梁樞紐的作用，完善志愿服務記錄制度，健全激勵保障機制，以推動志愿服務的發展。”此外，蘇州市于2009年正式成立蘇州市志愿者總會，2015年接入全省網絡平臺—志愿江蘇平臺，實現志愿服務記錄和活動在全省內共享與統一。

截止2017年8月29日，我國志愿者總數已達51052261人、志愿團體367127個、志愿項目824698個、服務時間總數676900003小時。在志愿服務井噴式發展的今天，政府如何有效引導、高效管理、以及回應龐大志愿群體的需求已迫在眉睫。依據近年來政府頒布的政策文件，我們可將志愿服務內容主要分為“志愿服務記錄辦法” 、“中國注冊志愿者管理” 、“志愿者隊伍建設” 、“志愿服務信息平臺建設” 、“支持和發展志愿服務組織”五個方面。在志愿服務內容上“志愿服務記錄”始終是極為重要一環，可以說“志愿服務記錄”是目前維系與管理志愿者唯一顯性的方式，它即是志愿者服務事實的重要佐證，又是志愿獎懲措施的必要依據。由此可見，在志愿服務諸多內容中志愿服務記錄的制度完善與實踐創新顯得極為重要。本研究組深入分析我國志愿服務記錄制度的邏輯路徑，結合蘇州市在志愿服務記錄上的現實操作，嘗試提出發展性政策建議。

1 志愿服務記錄制度內置的邏輯路徑

志愿服務記錄制度涉及政策文件的頒布、志愿服務記錄制度具體內容的構建、以及操作性的現實程序等。梳理2012年至2017年中央政策文件，我們可以清晰看出其內置的三個邏輯路徑即“政策回應由主動替代被動”、“政策內容由全面轉向細化”、“政策實施由文本補充實物”，它對我們深入了解志愿服務記錄制度，志愿服務未來發展趨勢起到了指引性的作用。

1.1 政策回應由主動替代被動

2008年汶川地區的抗震救災，激發了全國人民的數億愛心，開啟了中國慈善事業的公益元年。隨后志愿者人數、志愿者團體、志愿服務時間總數逐年遞增，然而政府就志愿者管理、志愿服務記錄等政策上仍處于“空白”階段，各地區雖有些許規定，不過是各自為營，且內容單一。梳理2012年至2017年中央在志愿服務內容上頒發的政策文件，我們可以從宏觀角度將進一步了解政策文件的發展及其內置邏輯。

2012年《志愿服務記錄辦法》的出臺與2008年時隔四年之久，在此期間各地的志愿者、志愿服務時間、志愿服務團隊管理無任何依據可言，因而也無法由政府認定。其中志愿服務處于最原始的自發性狀態，缺乏有效管理與規范。《志愿服務記錄辦法》打破了志愿服務政策內容上的缺位現狀，詳實規定了志愿服務記錄的概念、性質、獎懲等內容，并在志愿服務記錄方面起到了綱領性作用。至此，我國在志愿服務記錄制度建設上逐年推進，發文頻次有增無減，發文單位也從民政部擴展至共青團中央、中央精神文明建設指導委員會、教育部等單位，甚至出現四家單位、八家單位聯合發文情況。政府在志愿服務記錄制度建設方面的政策文件頻頻，由最開始遲鈍的回應到目前的主動發力，一則看出志愿服務發展日盛，一則看出政府管理服務能力有所提升。

1.2 政策內容由全面轉向細化

志愿服務記錄制度的主要內容被涵蓋在《志愿服務記錄辦法》內，此后則以條款或者章節的形式散見于各個政策之中。在之后志愿服務記錄制度完善過程中，仍以《志愿服務記錄辦法》為綱，作部分調整優化和細節補充。

2013年“志愿者時間記錄”作為志愿者日常管理、激勵表彰章節被納入到《中國注冊志愿者管理辦法》內容。2014年政府在《中國社會服務志愿者隊伍建設指導綱要（2013-2020年）》中創新提出“加快平臺建設”即志愿者網絡信息化平臺建設內容，在《關于推進志愿服務制度化的意見》內明確提出“建立志愿服務記錄制度”一詞。2015年下發的《志愿服務信息系統基本規范》，確立了我國志服務信息化建設領域第一個全國性行業標準，為志愿服務信息系統數據采集、功能作用、共享與交換、信息安全等作出的統一規范和要求。針對現實中志愿服務記錄證明混亂虛假的社會現實問題，政府在2016年頒布的《志愿服務記錄證明工作的指導意見》中明確提出“明確證明出具主體、統一記錄證明格式、規范證明工作流程、虛假證明責任追究制度、證明工作的組織領導”進一步規范了志愿服務記錄證明的具體操作。此外，在《關于支持和發展志愿服務組織的意見》中再次強調全面推行志愿服務記錄制度，“通過采用全國志愿服務信息系統，實現志愿服務信息的互聯互通”。

1.3 政策實施由文本補充實物

2012年至2017年期間政府頒布有關志愿服務記錄的政策總體呈現向文本與實物相結合發展的特征，盡管其發布的內容仍以指導性意見與規范為主，政策部分實施內容已經開始偏重實物，逐漸具象化。從2015年政府頒布的《志愿服務信息系統基本規范》附件文本中，我們可以知曉政府此次文本政策區別以往，側重技術化手段在志愿服務記錄內容上的應用。該規范“按照GB/T 1.1-2009給出的規則起草；由民政部社會工作司提出；由全國社會工作標準化技術委員會（SAC/TC 534）歸口；由中國志愿服務聯合會、中華志愿者協會、中國青年志愿者協會、北京中青華云新 媒體科技有限公司、北京市志愿服務聯合會、紫光軟件系統有限公司、北京社會管理職業學院、西安交通大學共同起草”此次規范內容主要“規定了志愿服務信息系統建設的基礎數據元、功能要求、信息共享與交換接口、 安全要求等。”，且“適用于各級各類志愿服務信息系統數據元和功能設計，為管理人員、工程技術人 員、系統運維人員提供管理和技術參考”。同年8月份，政府下發的《志愿服務記錄證明工作的指導意見》附件中，就志愿服務記錄證明直接給出“樣板”，無須任何調整，下載即可直接打印使用。

2 蘇州志愿服務記錄制度的現實操作

蘇州是最早把信息化技術運用到志愿服務記錄上的地區之一，其實踐具有前瞻性與創新性。早在2013年蘇州就開始使用“信息化數據存儲手段”，以緊跟信息化發展潮流。在“星級志愿者評定細則”上進一步作出嘗試，將“時間、星級、激勵政策相關聯”“激勵性時間兌換機制”。為激勵志愿者使用網絡平臺、投身志愿服務，蘇州還創新的采取了“激勵性時間兌換機制—積分管理辦法”。當然，蘇州市志愿服務記錄制度的現實操作并非一帆風順，也遇到了諸多阻礙。

2.1 信息化數據存儲手段

蘇州市志愿者總會于2009年蘇州市正式成立。直到2013年，蘇州志愿者總會才通過其網絡平臺——蘇州志愿者智慧云服務平臺，統一全市范圍內的志愿服務活動信息，其中包括志愿者的身份信息、時長記錄以及活動等內容。蘇州志愿者智慧云服務平臺是全國首家采用云計算物聯網、3G移動網絡技術的管理平臺，它可以通過PC電腦、智能手機和移動終端等設備實現快捷申請、身份認證、供需對接、多維互動、在線地圖、時間銀行、星級專區等七大功能。該平臺旨在為政府機關、社會機構、志愿服務組織以及志愿者個體搭建信息發布與獲取平臺，致力于推動志愿服務的信息化、便捷化、集中化發展。

蘇州志愿者智慧云服務平臺的創立具有前瞻性與創新性，但在2013年至2016年的實施過程中困難重重。首先是社會組織信息化技術使用意識滯后。蘇州市志愿者總會于2013年內舉辦了三期團隊管理員后臺管理、一期志愿者平臺操作介紹，然而效果卻收效甚微。社會組織主要以應付性的態度使用網站，使用內容也限定在活動公告與活動報道，而志愿者服務時間仍以每年各社會組織紙質文檔記錄為準，每年由專職人員上報。其次是網站自身探索性開發致使社會組織使用不暢，近而導致使用率低。蘇州志愿者智慧云服務平臺缺乏相應的參照標準與范本，在設計中作出嘗試性探索，其最開始并不能回應社會組織真實的互動性與便捷性要求，這也為其后推廣產生了一定阻礙。不容否認的是蘇州志愿者智慧云服務平臺在信息化技術使用手段作出探索性嘗試，并開始將志愿者服務時間每年上傳云端，為志愿者服務時間記錄做好了信息化存儲，并在之后數據聯通做出了準備。

2.2 星級志愿者評定細則

依據2012年民政部頒發的《志愿服務記錄辦法》 ，《蘇州市星級志愿者實施辦法》就“參評條件、評定標準、評定程序、激勵政策”作出細化要求。

1）創新志愿服務記錄方式—“掃碼記錄”

《蘇州市星級志愿者實施辦法》在參評條件上規定了必須在“志愿者打卡器上注冊打卡的蘇州青年志愿者”。“志愿者打卡器”是國內首款志愿服務移動記錄工具，它具備“掃碼記錄”、“后期申請補錄”兩項核心功能（見圖1），可以實現志愿服務時間的精確記錄與及時上傳，也在一定程度上確保了志愿服務活動的真實性。“后期申請補錄”程序要求也十分嚴苛，一則鼓勵志愿服務活動內完結志愿服務時間記錄事宜，一則避免志愿服務后期造假行為。

2）星級、時間、激勵政策的相關聯

《蘇州市星級志愿者評定辦法》延續了《志愿服務記錄辦法》關于志愿者服務時間與星級的規定，同時補充了星級志愿者激勵部分內容，對應星級和時間給予不同價值文化產品獎勵。如：累計達到100小時可評選為一星級志愿者，將獲得價值10元的文化產品；累計達到1500小時將被評選為五星級志愿者，獲得價值200元的文化產品。蘇州在志愿服務記錄實踐上創新，在星級志愿評定后獎勵，能夠對志愿精神傳播、志愿者參與起到推動作用。

3）激勵性時間兌換機制—積分管理辦法

2013年8月，蘇州志愿者總會配合“蘇州市志愿者智慧云服務平臺”使用，配套出臺了“積分管理辦法”。該辦法旨在推動蘇州志愿服務發展，鼓勵志愿服務和團體使用該信息化平臺。積分規則設置上劃分“志愿服務時長積分、平臺積分、消費積分、團隊積分”四個類別：蘇州市志愿者智慧云服務平臺積分兌換規則第十條規定“每服務1小時積1分”；第十一條規定“上傳微博每條積0.1分，上傳文章每條積0.5分，上傳志愿者技能培訓課件積10分，辦理志愿者服務卡積10分，辦理志愿者服務手機卡積20分，辦理志愿者服務專用手機積50分。”；第十二條規定“線上線下每消費1元錢積1分。”；第十三條規定“團隊所屬志愿者志愿服務時長積分的累加總和。”這樣既鼓勵志愿服務，又倡導平臺使用。此外，積分就不同的類別能夠兌換積分額度作出區分，避免單一化。

在積分管理方面首先是“定期積分兌換公告”，確保積分信息的公開性與及時性。其次，按照類別給予不同的積分兌換，實現個性化的積分兌換。（見表1）蘇州市積分管理辦法實施為網絡平臺提供了配套性的文件支持，激勵志愿服務時間記錄平臺的使用，鼓勵志愿服務提供，同時也推動著志愿服務時間記錄信息化發展。

3 志愿服務記錄制度發展性政策建議

志愿服務記錄制度建設的核心在其公信力，而公信力的具體表現又可分為“志愿服務時間信息的真實性與有效性”、“志愿服務時間精確化”、“志愿服務付出具備獲得性”。因此，在志愿服務記錄制度發展性政策制定上，可以有以下四點考量。

3.1 推進志愿記錄信息化，確保志愿記錄時效性

在信息技術普及的今天，志愿服務運用信息化手段顯得極為必要。在《志愿服務信息系統基本規范》中制訂了全國性的志愿服務信息系統數據元和基本功能，因而為志愿服務信息化實現作出了堅實鋪墊。蘇州借助全國性志愿服務移動工具實現“掃碼記錄”，其專業化程度高，且成本又相對較低。同時軟件供應方又能確保軟件維護與系統更新，確保志愿服務記錄便捷化、時效性、真實性等內容。此外，志愿服務記錄信息化又為志愿服務時間“異地轉移和接續”做好了保障，因此，推進我國志愿服務記錄信息化已是勢在必行。

3.2 糾正志愿記錄粗線條，實施精細化時間管理

“根據統一的內容、格式和記錄方式，對志愿者的服務進行及時、完整、準確記錄，為表彰激勵提供依據。”目前，蘇州志愿服務時間的最小計量單位是“時”，用該單位作為最小計量單位的確簡便記錄人員的操作，然而稍顯粗糙的記錄單位往往導致巨大差異。例如：某兩名志愿者的志愿服務時間分別是2小時05分與2小時55分，按小時為單位的計量結果都是按照3小時計算，如此重疊10次計算，其中時間差竟可高達500分鐘。在志愿服務時間記錄的最小單位選擇上可進一步得到優化。

“志愿服務時間是指志愿者實際提供志愿服務的時間，以小時為計量單位，不包括往返交通時間。”志愿服務“隱形時間成本”難以計量，目前只記錄顯性志愿時間，在志愿服務時間標準上一刀切，致使志愿服務時間計量的粗線條。“作為活動負責人與普通志愿者的付出是差別巨大，而在志愿服務時間記錄上卻是一樣，這其中確實存在問題”、“我們前期準備時間遠遠高于活動當天付出的時間和精力，而前期準備卻不被承認和記錄，這十分的不公。”目前，在志愿者實際提供志愿服務的時間評判標準上應進一步明確和細化。

3.3 建立志愿評估機制，打擊志愿造假行為

目前，我國尚未建立服務對象的評價機制，在志愿服務監管上仍有空缺。志愿服務往往以志愿者奉獻為由，缺乏對志愿者服務評價、對志愿者監管。志愿服務不僅是走形式，賺取志愿服務時間，而是真的用力、用心奉獻。在訪談蘇州10家社會組織中，3家社會組織會定期收集服務對象反饋，并將其作為審核具體活動開展情況的標準之一。實際上，更多社會組織會選擇“通過活動現場的觀察，團隊成員的活動總結。”對本次活動作出優劣評判。在蘇州，蘇州志愿者總會會定期對于組織上報活動進行部分抽查，據了解蘇州志愿者總會極大受限于專職人員數量，面對基數龐大的社會組織及活動，他們實際上絕無時間也無能力作出監管。當然，志愿者也可以通過后臺舉報熱線進行舉報。志愿者奉獻自己的時間、愛心、精力，我們要確保志愿者的付出是有益的、有價值的，因而，我們需要對志愿者進行必要管理，對志愿服務進行把關，對志愿服務對象要征求反饋，同時打擊志愿造假的不良行為。只有這樣，才能避免“殘幣驅逐良幣”的現象。

3.4 多元化的激勵政策，弘揚志愿文明精神

志愿服務激勵政策作為志愿服務記錄制度的配套性政策，需要進一步的得到豐富。激勵政策的實施可以聯合多個部門和單位，從精神和物質層面予以褒獎。目前依據志愿服務時間可以評定星級志愿者，各地方對于星級志愿者會給予榮譽證書以及不同程度的物質獎勵。例如蘇州市將星級志愿者認定情況被納入蘇州市民信用積分“桂花分”管理體系，凡認定為星級志愿者的市民將獲得信用加分；新市民也將按照不同星級獲得額外加分，為新市民入戶，入學，就醫提供積分依據。除了傳統意義上志愿服務時間獎勵，還需對以其他形式參與志愿服務的志愿者予以肯定，并給予對應的褒獎。

各地方志愿總會應以志愿服務時間記錄為重要依據，鼓勵其他形式參與志愿服務，多種方式并舉的獎勵政策，引導更多愛心人士參與志愿服務活動，不斷發展壯大志愿者隊伍，推動志愿服務事業發展。

4 結語

志愿服務本身區別于其他市場或者政府行為，其具有自發性、志愿性、無償性等特征，在其管理方式上仍以引導和鼓勵性政策為主。在這樣的“志愿時代”，政府實施有效監管、搭建合適平臺、提供專業化政策指導必不可失。而在缺乏正確引導、有效規范、及時回應需求的情形下，志愿服務發展往往會演變和發生成“慈善的混沌”與“慈善的暴力”。

志愿服務記錄制度建設的核心仍在其公信力，而公信力的構建又取決于政策指導與現實操作。在志愿服務記錄實踐和政策上，我們要實施“志愿時間信息化”“志愿時間管理精細化”、“有效評估反饋”“多元化激勵政策”等舉措。以此推進志愿服務記錄公信力提升，志愿服務記錄制度的完善，并最終實現志愿服務良性和持續的發展。

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注釋

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