基于績效管理的河北省扶貧資金撥款制度設計

劉威 朱晨源 褚瑞 陳晨

摘 要：為全面建成小康社會，扶貧已進入攻堅時期。習近平總書記在全國多地進行扶貧工作實地考察時，明確提出扶貧工作“要科學規劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性”。河北省作為傳統農業大省，不斷開展和完善精準扶貧工作，省政府和相關部門對于扶貧資金的投入也越來越多。因此怎樣建立一套完善有效的扶貧資金撥付、管理制度成了亟待解決的問題。在上述背景下，本文將從河北省扶貧資金的撥付出發，在新興的績效管理理論基礎上，從績效界定、績效預算、績效評價和績效審計四個層面，分析我省扶貧資金撥款制度的設計，并通過對于貧困地區資金撥付制度的相關調研，將設計出的撥付資金制度加以修改完善，使其相關制度和指標能夠應用于我省扶貧工作的開展及相關資金的撥付決策。為我省政府扶貧項目資金撥付制度提出相應的建議。

關鍵詞：績效管理 扶貧項目 資金撥款

1 選題背景與意義

1.1 選題背景

十九大以來，我國扶貧工作進入攻堅時期，全面建成小康社會，打贏三大攻堅戰。十九大報告提出，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

河北省作為我國傳統農業大省，經濟基礎薄弱，發展極度不均衡，貧困人口多、基數大，尤其是在進入扶貧攻堅時期尖銳問題越來越突出。隨著扶貧工作的不斷開展和完善，“精準扶貧”的提出和建檔立卡工作的實施標志著我國對于扶貧的定位和開展方式也發生了新的轉變。在這種轉變中，舊的項目資金撥付制度已經不符合要求，需要改變視角，創立一套適用于我省現階段扶貧項目的撥付資金的制度。本項目在經濟管理學的理論基礎上，分析了扶貧項目績效評估的內涵和關鍵，嘗試改進扶貧精準績效的評估思路、評估步驟，并選擇分析適用的評估方法；并在對扶貧項目績效進行深入分析的基礎上，探索用多種評估方法和數據分析方法的綜合應用。這是本研究的理論意義所在。其次，結合河北省的實際情況，通過精準扶貧背景下扶貧項目的績效評估研究，為河北省政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準績效提供有益參考。

1.2 選題意義

河北省作為我國傳統農業大省，貧困人口多、基數大，經濟基礎薄弱、發展基礎差，貧困現象較其他省份突出，解決貧困問題的難度相對較大。為了改變河北省貧圖地區落后面貌，中央及河北省政府逐年加大財政扶貧資金投入力度，強調財政扶貧資金管理工作的規范性，扶技事業已取得了較大成就。財政扶貧資金作為一種稀缺資源，其投向和使用應與貧困戶的需求結合起來。

本文從河北省扶貧資金的撥付出發，分析我省扶貧資金撥款制度的設計，通過對于貧困地區資金撥付制度的相關調研，將設計出的撥付資金制度加以修改完善，使相關制度和指標能夠應用于我省扶貧工作的開展及相關資金的撥付決策，為我省政府扶貧項目資金撥付制度提出相應的建議。剖析如何綜合運用行政手段、法律手段和經濟手段實現財政扶貧資金的高效使用和管理，對促進貧困地區的經濟發展建設而言有著較為重要的研究意義。

2 資金撥款制度概述

2.1 財政資金撥付制度概述

財政扶貧資金報賬制是指扶貧項目實施單位根據項目實施責任書（或項目實施合同書、項目可研報告批復文件）、項目實施計劃和項目實施進度，提出用款計劃并附有效的報賬憑據，按規定程序報財政部門審批，并請撥資金的管理制度。具體內容如下：進行專戶（專賬）管理，具體規定了各級財政部門辦理撥款手續的時間限制，專戶儲存，存儲利息仍為扶貧基金；設置報賬程序，在財政扶貧資金報賬過程中，財政部門負責資金的收支管理和監督檢查；扶貧項目主管部門負責項目的實施管理、檢查驗收和費用支出的審核；規定了報賬的時間范圍，所報項目類別，后續保障制度，并設置了不予報賬的調理；規定了具體報賬手續及報賬地點，項目實施中所發生的各項費用支出應據實填寫，并附上各種有效的支出憑證原件，財政部門審核后留存或復印留存；為了具體落實扶貧資金落到實處，設置了監督檢查制度。財政部門要會同扶貧項目主管部門做好財政扶貧資金的管理、監督檢查工作。分階段報賬的項目在最后一次報賬前，對全部資金使用情況進行公示。扶貧資金報賬資料應完整保存。各級財政部門應定期組織檢查財政扶貧資金的使用情況，并接受上級財政部門或審計部門的監督檢查。

上述財政資金撥款制度是在本世紀初提出建立的，是根據當時的社會實際的和經濟發展的實際情況提出的，符合當時的社會歷史現實，也的確促進了我國財政管理體系的完善，但是在社會主義新時代的背景下，在社會主要矛盾已然發生改變的前提下，前期較為基礎的扶貧工作已經完成，在攻堅時期多為“較為難啃的骨頭”。因此更新扶貧資金撥款制度，在強調資金使用效率和效果上，加強績效管理顯得尤為重要。

2.2 現行的資金撥付制度的不足

通過調研發現，我國現行的財政資金撥款制度無論是在宏觀體系、評價指標抑或是在監管方面等都存在不足之處。以河北省為例，近些年來在加大精準扶貧力度和強化扶貧效果的同時，暴露出一系列的問題，例如撥款憑證管理分類制度不健全。在項目實施中所得到的申請單、支出憑證等不能很好的分類保存，容易出現丟失、分類混亂等；監管制度不完善，沒有設置專門的檢查監督機構，只是讓財政部門協同扶貧項目主管部門一起監督，造成監督浮于表面；剩余資金及銀行存款利息結轉為扶貧資金管理制度不完善等問題。具體內容表現在以下幾方面：

2.3 宏微觀評價各成體系，沒有相互結合

在實際調查中，本文根據調查結果發現，河北省大多數扶貧項目進行的幾次評價都是采取從投入到產出這一模型進行的，這種宏觀的數據評價只能看出扶貧的表層效果，但是在精準的視角下，進行扶貧項目績效評價時，不僅要考慮到扶貧項目帶來的外部效益，也要從微觀層面考慮到是否能夠帶來社會效益，綜合進行考慮，只有這樣才能全面客觀的評價扶貧項目的效率和結果。

2.4 偏重財務績效，對于非財務績效評價不準確

國外學者多將扶貧項目帶來的效益分為直接效益和間接效益，而我國在進行扶貧時，多注重扶貧項目帶來的直接效益，卻忽視了扶貧更重要的是間接效益。單單注重總收益率、貧困人口人均純收入增長等相關財務指標，而忽視社會效益、生態效益等非財務指標，這就背離了扶貧的本意。扶貧項目的目標不僅僅在于經濟脫貧，更是觀念上和社會責任角度的“根源斷貧”，這就要求河北省扶貧項目績效評價不僅著眼于宏觀和微觀結合，還要在財務績效和非財務影響方面雙重考慮。

2.5 扶貧項目真實效率觀念需要加強

習近平總書記在十九大報告中再次強調了精準扶貧，在2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標。但是實現這一目標，不能僅看眼前，不能盡將脫貧人數當做扶貧績效考核的指標，而應該從長遠來看，將扶貧的著力點放在貧困戶的自我發展能力和貧困地區的經濟實力等“軟指標”上。否則，一旦政府資金抽回，返貧現現象就會大幅出現。所以，如何能夠反映脫貧項目的真實效率，也成為河北省扶貧績效評價的關鍵問題。

2.6 基于績效管理的扶貧資金撥款制度設計

建立基于績效管理的扶貧資金撥款制度，首先需要明確的是績效管理的概念，即績效管理體系是一套有機整合的流程和系統，專注于建立、收集、處理和監控績效數據。它既能增強實施主體的決策能力，又能通過一系列綜合平衡的測量指標來幫助其實現策略目標和經營計劃。通過績效管理的三個環節，即制定績效計劃及其衡量標準；進行日常和定期的績效指導；最終評估、考核績效并以此為基礎確定個人回報，來實現對該體系內部各層各類人員工作績效的客觀衡量、及時監督、有效指導、科學獎懲，從而調動全員積極性并發揮各崗位優勢以提高項目績效，實現整體目標的管理體系。

3 績效評級的設計

3.1 績效考察要結合具體實際

績效考察體系的關鍵在于聯系實際，所以使績效考察具有針對性。在考察中根據各個地區不同的特點，使用適當的方法確定績效結果。同時，由于我省地域遼闊，經濟發展差異較大，建立一個完整的績效評估體系難度較大。因此，適當考慮尋求外部資本，借助社會機構的專業知識和資金支持，完成整個績效評估體系的建立，不僅能夠節約成本，還可以提高工作效率。

3.2 引入第三方評估方式

扶貧開發績效第三方評估是指通過獨立公正的第三方在扶貧開發績效精準過程中發揮評估咨詢作用而推動精準扶貧目標的最終實現的一種評估方式。第三方與評估委托方和被評估對象是相互獨立的，并且專業性強，評估結果相對客觀公正。作為一種有效的外部制衡方式，第三方評估能夠補充傳統的內部評估方式，在政府績效管理方面具有不可替代的作用。同時，能夠實現對扶貧開發主體的制約。但是在績效評估過程中，要正確對待第三方的評估結果，做到不偏不倚。獨立的第三方主要負責評估方案的設計、實施，處理調研數據，撰寫評估報告，為委托方提供專業的咨詢意見和支持。

3.3 農民參與績效評估

評估者通過收集到的數據進行分析，了解被幫扶對象的發展需求，進而有針對性地采取幫扶措施。同時，進行周期性滿意程度調查。農民參與績效評估是其表達利益訴求的途徑，而且使農民參與到減貧績效評估當中，收集貧困者對扶貧工作的評價以及意見，可以更好的幫助扶貧工作的后續改進。根據貧困戶自身的需求進行精準幫扶，是精準扶貧的關鍵，而農民是扶貧工作的對象，其有效地參與到扶貧工作中，不僅能夠使扶貧工作政策實施更加通順，也能夠使扶貧工作得到真正的完善，與被幫扶對象的需求相切合。

3.4 績效評價指標的選取

在可行性研究報告的基礎上，采取適用的決策方法，諸如成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、利潤率比較法、攤提計算法、使用價值評價法等等，廣泛征求專家群眾意見，根據總體規劃，選定最優可行方案。本文采用成本效益分析法與因素分析法兩種決策方法來進行詳盡闡述。

3.5 成本效益分析法

成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。成本效益分析法的基本原理是：針對某項支出目標，提出若干實現該目標的方案，運用一定的技術方法，計算出每種方案的成本和收益，通過比較方法，并依據一定的原則，選擇出最優的決策方案。

3.6 因素分析法

因素分析法是利用統計指數體系分析現象總變動中各個因素影響程度的一種統計分析方法，包括連環替代法、差額分析法、指標分解法等。使用這種方法能夠使研究者把一組反映事物性質、狀態、特點等的變量簡化為少數幾個能夠反映出事物內在聯系的、固有的、決定事物本質特征的因素。 通過對影響扶貧資金撥付的各因素進行分析，找出其中的關鍵點，進一步解決資金撥付問題。

4 對河北省扶貧資金撥付的建議

4.1 構建合理高效的績效評價指標體系

財政專項扶貧資金績效評價的主要內容包括資金投入、資金撥付、資金監管、資金使用成效等方面的情況，而財政專項扶貧資金績效評價指標依據評價內容設定。

在資金投入上，主要評價省本級預算安排的財政專項扶貧資金的投入總量、增幅及分配的合理性、規范性等。在資金撥付方面，主要評價中央補助地方財政專項扶貧資金撥付的時間效率。在資金監管方面，主要評價省級財政專項扶貧資金監管責任落實情況。包括信息公開和公告公示制度建設和執行、監督檢查制度建設和執行等。評價資金使用成效時，主要評價財政專項扶貧資金使用的效果。包括年度資金結轉結余率、資金統籌整合使用成效（只適用于832個國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣所在的中西部省）、貧困人口減少、精準使用情況等。

4.2 創新制度管理，制定扶貧專項資金管理辦法

從制度和機制上防止扶貧資金被擠占挪用，各地各單位要嚴格執行上級有關扶貧資金管理規定；建立和完善扶貧資金管理使用的規章制度；嚴格實行扶貧資金的報帳制管理；廣泛推行扶貧資金項目的公示、公告制；對投資額度較大的扶貧項目實行公開招投標；對需要量較大的大宗扶貧物資實行政府采購。

4.3 嚴格執行扶貧開發規劃

切實加強扶貧項目庫建設，不斷提高扶貧項目質量；要加強對財務人員的培訓，不斷提高財務人員的業務素質。在此基礎上，重點做好五項工作：一是要堅持“四專”原則。對所有扶貧項目資金實行封閉運行管理。做到專款專用、專戶儲存、專人管帳、專賬核算。二是要嚴格公示制度。采取多種形式，推行政務公開、村務公開，向群眾公布扶貧項目資金管理使用情況，自覺接受群眾監督。三是要嚴格撥款制度。堅決按項目實施合同書實施項目管理，按工程實施形象進度和規定程序、規定數額，憑合法手續分期撥款。四是要強化報賬制度。全面建立扶貧項目資金專戶，推行縣、鄉、村三級，扶貧辦與財政局兩家共同參與“三級兩部門會審”報賬制，堅持憑合法票據報賬。五是要強化全程追蹤。堅持項目責任制、分片包干制、過程跟蹤制，強化扶貧項目資金使用的過程監控，嚴防扶貧資金流失。

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作者簡介

劉威（1995—），女，河北金融學院會計系審計學專業學生。

朱晨源（1996—），女，河北金融學院會計系審計學專業學生。

褚瑞（1997—），女，河北金融學院會計系審計學專業學生。