安全生產行政處罰自由裁量應把握好四個環節

文/李焱

李焱河南省安全生產執法監察總隊

正確使用自由裁量權，既是構建行政機關預防和懲治腐敗體系的需要，也是深入推進依法行政和加快法治建設的需要。安全生產行政處罰過程是復雜的，對于偶發的違法案例，案件承辦人員首次處理，法律雖然規定了原則，承辦人的判斷標準可能會與公眾標準發生不一致，承辦人認為是公正的，公眾可能認為不公正。特別是在社會公正理論沒有形成之前，對于偶發的、復雜的事務的公正處理，是很難把握的。所以，規范安全生產行政自由裁量權，實現針對不同公民、法人和其他組織的同類行為達到相對一致性處理結果。為避免權力濫用的情況出現，在自由裁量權的行使過程中，應遵循以下4個方面的關鍵環節。

環節一 掌握好基本原則

安全生產行政處罰自由裁量權是執法機關在實施處罰時，根據立法目的和行政處罰的原則，在法律規章規定的行政處罰的種類和幅度內，綜合考量違法的事實、性質、手段、后果、情節和改正措施等因素，正確、適當地確定處罰的種類、幅度或者作出不予行政處罰決定的選擇適用權限。行使好處罰的自由裁量權，可以從制度上預防權力濫用，促進行政執法行為合法、公正、規范、高效運行。

把握好合法原則

行使行政自由裁量權必須依據法律，符合法律規定，不得與法律相抵觸。按照法定程序依法保障行政相對人的知情權、參與權和救濟權，符合法律、法規、規章的立法目的和宗旨。在行使權力過程中要排除不相關因素的干擾，所采取的措施和手段要做到必要、適當。可以選擇2種以上方式實現行政管理的目的時，應選擇避免損害當事人權益的方式。

堅持好 “三公”原則

行使自由裁量權時要堅持做到公平、公正、公開原則，做到對違法事實、性質、情節及社會危害程度等基本相同的同類違法行為，所適用的法律依據、處理行為方式和幅度應基本相同，做到公平、公正，一視同仁。同時，依據法律、法規、規章規定的范圍，公布行政自由裁量的依據、程序和基準。

使用好比例原則

行使行政自由裁量權應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，應當堅持教育與處罰相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響的，應將不利影響限制在最小范圍和限度內。可以選擇多種方式實現行政管理目的的，應當采用對公民、法人或者其他組織沒有損害或者損害較小的方式，實現和保護相對人權益。

環節二 建立好內部制約

安全生產實施的行政處罰工作采用內部制約，使適用的法律依據、處理行為方式和幅度更加公平、公正，實現針對不同公民、法人和其他組織的同類行為達到一致性的處理結果。

建立案件主辦制度

按照一般程序和簡易程序辦理行政處罰案件，應當在2名以上執法人員中確定1名人員擔任主辦人員，進一步明確工作職責，確保案件質量，保證執法人員嚴格依法依規查辦案件，由其對案件證據事實、違法依據、處罰依據、處罰標準等案件質量承擔主要責任。

建立預先法審制度

按照一般程序實施的行政處罰應經本機關法制機構進行預先法審。法審主要從案件認定事實是否清楚、證據是否確鑿充分、適用法律是否正確、裁量標準是否適當、處罰程序是否合法、處罰結果是否適當等方面進行，保證案件承辦人員處罰條款所適用的法律依據、處理行為方式和幅度上做到公平、公正。未經法律審核或者審核未通過的，不得作出處罰決定。

建立處罰告知制度

凡涉及行政處罰裁量的，應當向當事人告知本機關擬選擇的處罰種類、處罰標準的事實、理由和依據，并制作《行政處罰告知書》，通過書面形式告知當事人，在處罰決定前依法告知當事人給予處罰決定的事實、理由、依據，行為人違法情節等級，保障當事人的陳述權、申辯權等基本權利。

建立案例指導制度

建立行政處罰案例指導制度，遴選出案情典型、查處規范、社會效果好、指導性強的案件作為案例進行匯編，為制定自由裁量基準提供實踐依據，彌補裁量權基準“不準”的缺陷，解決裁量基準難以劃分的難題。同時，通過采取案例教學對執法人員培訓，特別是對新錄用人員的入職培訓，能較為生動主觀地了解法律法規和標準規范，提高培訓的針對性和實效性。

環節三 把握好裁量幅度

由于行政執法主體和相對人地位的不平等，行政執法相對人始終處于被管理與服從者的地位，行政機關行政處罰的決定一經送達簽收即產生法律效力。如何做到客觀、公正、公平，既依法執法、維護法律的尊嚴，又保護好公民、其他組織的合法權益，要求執法人員在案件的處理中應該從行為方式、情節輕重等方面準確把握好實施自由裁量的幅度。

行為方式的自由裁量

關于行政行為的裁量，法律法規僅對行為目的、行為范圍等作出原則性規定，而將具體內容、條件、標準、幅度、方式等留給行政機關自行選擇、決定、實施。由于行政活動所涉及的社會情況紛繁復雜，法律規范規定得再詳細也無法窮盡，行政機關必須根據具體情況，靈活運用自由裁量的權力，才能有效地行使其行政職能。在實施自由裁量的行政行為時不能違反立法的目的和法律規定的自由裁量范圍，行政裁量偏輕偏重或者畸輕畸重，屬于不當或嚴重不當的行政行為。但是，行政行為如果動機或目的是為了私利，即使在形式上不違法，實際上也是濫用職權，其本質是違法行為。所以，案件承辦人員在作出自由裁量行為時，要出于公利，使當事人的權利得到公正保障。

處罰幅度的自由裁量

行政機關在對相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇，包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。在執法中，由于地域不同、個人素質和價值取向不同，導致對法律法規的理解不同，可能會產生自由裁量權使用不當。案件承辦人在行使裁量權時要出于公心、出于善良的意愿，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，作出合乎人們正常思維的行為，符合社會公正理論的要求。裁量權的行使如果偏離法的目的，必然導致行政行為的不合理，裁量權也成了個人謀私利、圖報復的工具了。

行為時限的自由裁量

行政機關作出《責令限期整改指令書》時，對整改期限的時間長短是具體行政行為時限的裁量權。有相當數量的行政法律、法規均未規定具體行政行為的時限，這說明行政機關在具體行為上有自由選擇的余地。如：危險化學品生產經營單位對新上崗的從業人員規定安全培訓時間不得少于72學時，在下達《責令限期整改指令書》時要充分考慮72學時的問題，責令限期整改期限至少10天以上，以保障生產經營單位能完成問題整改。整改時間過短，行政處罰就會變了味，變成為罰款而罰款，為完成罰款任務而執法，違背了立法防止和減少生產事故的目的。

性質認定的自由裁量

對事實性質認定的自由裁量權，是行政機關對相對人的行為性質或者被管理事項的性質認定有自由裁量權力。如：《生產經營單位安全培訓規定》（國家安全監管總局第3號令）第三十條規定，煤礦、非煤礦山、危險化學品等生產經營單位主要負責人和安全管理人員未按照規定考核合格的可以責令其限期改正，可以處罰款。本條款中所說的主要負責人和安全管理人員未按照規定進行培訓，但規定中只是對學時和內容上進行了說明，并未說明具體的培訓方式方法和要求等標準，行政機關對于“未按照規定”性質認定具有很大的自由裁量，這就需要通過“以案說案”的形式，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，保障自由裁量的公平、公正，符合程序公正性理論。

情節輕重的自由裁量

實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。目前，我國行政法律、法規不少都有“情節較輕的”“情節嚴重的”這樣語義模糊詞，又沒有規定認定情節輕重的法定條件，這樣行政機關對情節輕重的自由裁量權會出現隨意性。在選擇情節時，案件承辦人員在集體討論時，應說明行政裁量權基準，并根據具體情況劃分裁量階次，裁量階次一般不得少于3個。對同一生產經營單位及其有關人員的同一安全生產違法行為，不得給予2次以上罰款的行政處罰。

環節四 實行好源頭管控

通過規范行政處罰自由裁量權，在一定程度上合理地壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上對自由裁量權進行法律控制和制度控制，使之具體化、規范化，保證行政行為公平公正，防止濫用自由裁量權行為的發生，解決自由裁量權過于“自由”問題。

實行利害回避制度

在行政執法時，執法人員是本案的當事人或者當事人的近親屬，或者其近親屬與本案有利害關系的，或與本人有其他利害關系，可能影響案件公正處理的，承辦案件執法人員應當申請回避。執法人員的回避，由派出其進行調查的安全監管監察部門負責人決定。進行調查的安全監管監察部門負責人的回避，由該部門負責人集體討論決定。回避決定作出之前，承辦案件的安全生產行政執法人員不得擅自停止對案件的調查。

實行執法責任制度

明確執法工作的職責權限,可以區分濫用自由裁量權的情況，是主觀濫用，還是客觀濫用；是偶爾濫用，還是一貫濫用等。以此來區別不同責任，使責任與個人的待遇和職務升遷聯系掛鉤起來，把責任制真正落到實處。實行責任制度可以保證辦案人更好地履行執法程序，辦理立案報批手續、草擬行政處罰決定書、送核審機構進行法審、依法向行政相對人辦理告知事項等相關法定程序的有效落實。

實行行政裁量規則

實行行政裁量規則能有效保證行政相對人獲得更加公正、公平的權利。裁量規則應遵守符合法律目的，平等對待公民、法人或者其他組織，做到不偏私、不歧視。考慮相關事實因素和法律因素，應排除不相關因素的干擾，所采取的措施和手段必要，選擇對當事人權益損害最小的方式。除法律依據和客觀情況變化以外，處理相同行政事務的決定應當與以往作出的決定基本相同。

實行定量分析制度

行政處罰時應考量違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等基本因素，采取定性與定量相結合的方法，分析各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來實現行政處罰的統一。以“情節”為例，可分為“輕微、一般、較重、嚴重”4檔；以“事故”為例，可分為“一般、較大、重大、特別重大”4檔；以“處罰”為例，可分為“依法可免于的行政處罰、依法可從輕或減輕的行政處罰、依法應當行政處罰、依法應當從重處罰”4檔。先制定定性檔次劃分標準，再依據違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度以及掌握的違法事實證據情況采取定量的方式，對檔次予以明晰，最終確定行政處罰的種類、處罰的額度。

隨著經濟社會的快速發展，提高安全生產行政執法水平、規范行政自由裁量權已成為改革發展的重要因素。在安全生產行政處罰行為中，執法人員應當把握好4個關鍵環節對行政處罰自由裁量權進行必要的約束，不給自由裁量權濫用留下隱患。