完善我國應急管理法律法規體系

文/中國安全生產科學研究院

中國安全生產科學研究院通過對我國應急管理現有法律法規的分析，總結出我國應急管理法律體系建立方面存在的不足，并提出改進建議。

自1949年新中國建立迄今，為滿足頻繁發生的各類突發事件應急管理需求，我國政府相應地制定了一系列的法律、法規、規章等文件，初步形成了覆蓋各個層面的應急管理法律法規體系。

我國應急管理法律法規現狀

《憲法》

我國憲法中的條款確立了應急管理法制的基本原則。如將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，并對公民的權利和義務進行了列舉，為應急管理權利保障原則確立了憲法依據，同時也確立了公共利益原則等。其他法律、法規是根據憲法制定此方面的規范。

應急管理相關法律

圖1 我國應急管理法律架構圖

圖2 中國應急管理領域法規架構圖

我國應急方面的法律27余部（見圖1），包括綜合性法律、專項法律和相關法律?！锻话l事件應對法》是應急管理的綜合性法律?！锻话l事件應對法》共 7 章 70 條，主要規定了突發事件應急管理體制，突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面的基本制度，并與憲法規定的緊急狀態制度和有關突發事件應急管理的其他法律銜接。專項性法律約22部，涉及安全生產、消防火災、地震、防汛抗旱、其他相關行業領域。相關性法律約4部，包括《勞動法》《工會法》《刑法》《紅十字會法》等相關規定。

應急管理法規體系

行政法規指由國務院制定頒布，為執行法律和實施行政管理職權的具體規定。應急管理領域行政法規約55部（見圖2）。行政法規主要包含綜合性法規和專項性法規。綜合性法規約1部，這類法規主要有《突發公共衛生事件應急條例》等。專項性法規約54部，主要涉及安全生產、消防火災、地質地震、防汛抗旱、救災減災及其他相關領域，這類法規主要有《安全生產許可證條例》《礦山安全法實施條例》《草原防火條例》《地質災害防治條例》等。

我國應急管理法律法規制度存在的弊端

我國應急管理法制建設雖然取得了很大成績，但應急管理法律制度還不夠完善，仍然存在弊端，主要有以下5個方面。

立法層次偏低 分散立法 缺乏協調統一

一是我國《憲法》只規定了緊急狀態的決定和宣布機關，沒有規定何為緊急狀態以及緊急狀態之下的相應制度。因此，需要在實體法律層面規范化、具體化。

二是盡管《突發事件應對法》已經出臺，為我國提供了應急管理的基本法律，但就目前我國對應急管理的總體形勢要求而言，立法中應急法律的比重相對偏輕，法規的位階層次較低，更多的是行政法規和規章以及地方立法。

三是我國應急管理的法律、法規有幾十部之多，應對突發事件的處置規定分散在十幾部甚至幾十部法律、法規之中，它們之間既獨立，又交叉，沖突之處在所難免。這種格局容易導致部門之間、地方之間、上下級行政部門之間缺乏有效的溝通和協作，并造成法律適用上的混亂局面，影響法律、法規的有效執行。例如，水資源及防洪這一類突發事件的法律有《水法》《防洪法》《防汛條例》《水庫大壩安全管理條例》等。再加一部廣泛適用的《突發事件應對法》，還有其他部門規章、眾多的地方性法規。在水患預防、應急時，面對如此多的法律文件，執行部門往往難以依法作出最有效的選擇。

法規體系不健全 存在許多空白

首先，應急管理法律體系中缺乏應對嚴重突發事件的《緊急狀態法》?，F有的《突發事件應對法》把“緊急狀態”從“突發事件”中分割出去，“突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件”，并不包括引發緊急狀態的特別重大突發事件。其次，災害救助、災害保險應急中征收征用及其補償等諸多法律還存在空白，實際應急管理中的許多問題無法可依?！锻话l事件應對法》是帶有基本法性質的法律，目前并沒有對我國應急管理的法律規范作出全面整合，也沒有涵蓋所有類型的應急管理，缺乏公共危機處理的基本原則和具體的整合措施，因此，該法尚不是完整的應急管理的基本法。另外，一事一法的做法往往造成立法重復，進而造成資源浪費。

重事中處置 輕事前預防和事后救助補償

突發事件的應對工作包括事前預防和準備、事中應急處置及事后恢復和救助3個部分。多數單項立法的核心內容是對突發事件的事中處置，具體規定了應對組織和應對措施，欠缺對事前預防和災后恢復、補償、救助的規定，或者雖然有規定，但都是原則性的規定，缺乏具體實施細則、辦法?！锻话l事件應對法》雖然在一定程度上改變了這種狀況，立法構架以3個部分為主線，遵循“重在預防，體現出關口前移、防患于未然的立法思路”并分別作出規定，但是該法仍然欠缺對事后的恢復、重建和救助的具體規定。

應急管理的權力監督機制和公民權利救濟機制不完善

分散型的應急管理機制很容易使政府在處理突發事件中的自由裁量權過大，多數突發事件應急管理立法雖然授予政府相關部門緊急處置權力，但是忽視了對緊急處置權力的控制和對緊急處置權力造成的傷害后果的救濟途徑，公民無法根據統一有效的法律來對抗政府濫用行政緊急權力的行為，不利于保護公民的權利。現有的專門立法中雖然也有保護人民生命財產安全等相關規定，但總體上權利保障的立法目的不清晰，欠缺權利保障制度。對公民的權利保障沒有標準，很容易造成公民權利在緊急狀態時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟。

在應急管理過程中 非政府性力量參與不足

現行立法主要規定了政府如何組織實施事中處置及事后恢復和重建工作，對如何調動社會力量，如何充分發揮公民自救的作用，只有一些原則性的口號，對社會力量參與事后重建工作等欠缺規定。對于保險補償和民間救助，我國目前還缺乏更加明確的法律法規要求，金融保險機構、慈善機構、志愿者組織、行業協會、大型企業等非政府性機構、單位在突發事件的預防、應對、處置和救助方面尚未能發揮最大功效。

完善我國應急管理法律法規體系的建議

強化應急法制建設 建立較為完備的應急法律規范體系

完備的應急法律規范體系的衡量標準主要有2點：一是能夠涵蓋重要的突發事件，二是應急法律規范之間的協調統一。因此，首先要加快應急法制建設進程，建立層次較高的應急法制體系，繼續在重要領域加快應急法制立法進程，填補立法空白。如抓緊研究制定應對緊急狀態的《緊急狀態法》，制定《恐怖事件應對法》《國防動員法》等法律，抓緊出臺《突發事件應對法實施細則》等。其次，要系統規范現有應急管理法律制度體系。包括修改法律、廢止法律或某些條文、進行法律解釋等，從而消除不同法律法規之間的沖突和矛盾，克服應急管理法律規范之間不銜接、不統一的弊端，突破地方利益和部門利益之間的局限性，實現應急管理法律規范的協調統一。

健全突發事件的救助和補償制度 制定《災害救助和補償法》《災害保險法》等法律

我國單行法律立法思路是一事一立法，但在災害的處置方面，欠缺對各類突發事件的救助、補償的規定。《突發事件應對法》雖然分3個階段立法，但仍未能具體規定救助和補償等問題。在“一事一立法”的立法思路的基礎上，應當引入“一階段一立法”機制，健全現行應急管理法律制度，應制定專門的法律，補充對突發事件中的政府行為引發的私人補償問題的規定。對救助和補償進行專門立法，既可以完善突發事件應急管理法律體系，又可以更好地應對各種類型的突發事件和保護公民合法權益。

完善應急程序 加強權力監督機制 權利救濟機制建設

當前應急管理法律要求行政主體在應對突發事件時可實施應急管理措施，及時、有效地應對突發事件。與此同時，為防止濫用行政權力，規制行政緊急權力，制定出具有程序性、適當性、現實性、專屬性的具體規定。在政府需要動用社會資源應對突發事件時，可以及時采取所需的各種應急措施，但必須予以充分的救濟，這些需要有相應的法律救濟機制作為保障，確保公民的基本權利得到有效保護。行政權力特別是行政緊急權力必須受到有效的規制并能有效的運行，才能更好地完成突發事件應對工作。

完善應急管理組織的制度建設明晰中央政府與地方政府各自的權責 建立行政機關之間的協調與合作機制

突發事件的應急管理工作通常需要快速反應，要想有效地應對，就必須明確不同機關的職責。因此，各國立法都明確規定了各機關在突發事件應急管理中的職責，而我國立法中對政府機關之間的關系只采用原則性規定，沒有明確規定中央政府與地方政府的職責，地方政府之間、部門之間的職責。一是應明確規定中央政府與地方政府的職責，以及地方政府之間、部門之間各自的職責；二是應制定突發事件應對中的行政協助制度，該制度主要包括將行政協助明確為被請求機關的義務、協助發生的情形、協助產生的費用負擔、協助產生的法律責任承擔等內容。

重視非政府力量的參與 將之納入應急管理體系中

突發事件是人們的共同災難，應當調動國際、國家、社會、個人力量進行應對，以最少的成本將損失降至最低。突發事件應對和災害重建是一項巨大工程，單憑政府的力量無法完成，需要各方面力量進行充分協作，在各自領域發揮其獨特作用，全面減少災害損失，保障公民權利。政府應當在應急管理工作中發揮主導作用，把握全局。在此前提條件之下，應當積極組織和發揮非政府力量在應急管理工作中的作用。