公共政策該如何科學制定？

董明

所謂公共政策，就是社會公共權威為解決某種社會問題，實現社會公共利益需求，采用各種知識和手段，制定的目標和進行的資源配置。一項政策的出臺總是代表、滿足一部分人的利益，同時抑制、削弱另一部分人的利益需求。政策形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統中，由政府依據自身的利益需求，對復雜的利益關系進行調整的過程。在一個國家，執政黨及其領導，國家的立法機關及其成員，行政機關及其首長，司法機關及其法官等等，都是政策制定的主體，分別承擔著制定不同政策的功能。領導干部作為制定公共政策的主體之一，加強公共政策制定的能力至關重要。

健全與完善政策系統的運行機制

政策系統的運行機制是做好公共政策制定的關鍵，它由信息、咨詢、決策、執行、評估等部分組成，其中任何一部分出差錯，都會影響到政策制定的科學性。目前，我國已經建立了較為完善的政策系統運行機制，但仍有一些問題需要進一步改進和完善。

首先，要進一步完善信息系統。目前我國各級公共決策系統中的信息體系已經基本形成，但是信息處理的技術、方法和手段還比較落后，傳統的信息來源主要依靠報刊、內部簡報統計資料、各地區各部門的情況匯報等。這些為政策制定提供了許多有用信息，但也存在信息對實際變化情況反映不及時、不精確等現象，包括一些統計數據的虛假，嚴重影響了科學的政策制定。仔細分析原因，既有體制的因素，如對地方官員經濟指標的考核壓力，導致“干部出數字，數字出干部”現象屢禁不止。也有監督機制不力的問題，如謊報數據沒有嚴懲，有的甚至提拔重用。因此，解決問題的辦法首先要改變單一用GDP考察干部的機制，其次要加大對數據真實性的監督力度，同時要加快發展電子政務，建立現代化的信息中心，用技術手段使政策制定的科學化和民主化更加快捷和完善。

其次，要建立專業化的政策研究咨詢隊伍。20世紀80年代，中國縣級以上政府普遍建立了政策研究機構，這些政研機構的職能定位就是為決策層提供咨詢建議、調查研究及方案論證。許多政研機構在這方面發揮了重要作用，但也有一些政研機構變了性質，基本上成了領導的“秘書班子”，沒有發揮實際作用。此外，政研機構人員的專業化程度不高，有分量的研究報告不多，也是一個問題。要改變這一現狀，必須做到：第一，政研機構的設置實現法制化，不能以領導人的偏好來決定政研機構的作用。第二，建立并發展民間的政策咨詢機構。民間政策咨詢機構作為一種新型的中介組織，是對政府政策咨詢機構的有益補充，其最大優點是相對獨立，在政策咨詢中不受個別領導觀點的影響，可以作出較為客觀的論證。第三，建立一支專業化的政策分析員隊伍。雖然現在不少政府部門都外聘專家、學者作為咨詢顧問，但政府部門內部仍需培養一大批高素質的專業政策分析員，讓他們運用各種科學的方法和手段對政策問題進行分析，預測政策未來，政策方案設計及論證，政策評估并反饋信息等。

最后，要進一步加強和完善決策中樞系統。隨著權力下放等改革的推進，政策系統的決策中樞系統有了很大改進，但還存在決策民主化程度偏低，決策過程中的部門利益化等現象。要進一步加強和完善決策中樞系統，需要從體制上將政策制定部門與政策執行部門適度分離。具體來說就是讓一些部門專門研究和制定政策，另一些部門專門從事政策執行，直接為公眾服務，這可以從根本上消除政策制定中的部門利益化問題。

進一步提高決策者的決策素養

所謂決策素養，是指決策者對決策對象實施決策的能力，它是決策者從事決策活動所必須具備的基本條件。決策者的素質在很大程度上決定著決策的質量。進一步提高決策者素養，需從以下幾方面著力：

樹立正確的價值觀。公共政策是政府用來處理或解決公共問題或公共目標的規則，政策主體在制定政策過程中，需要把握好政策的“公共性”，這是政策制定的關鍵。這就要求決策者必須強化政治意識、堅持正確的價值觀和道德立場，在政策制定過程中能夠克己奉公，全心全意為人民服務。一方面在精神上不搞形象工程。作為政策主體的官員，尤其是一些地方政府官員，在政策制定和執行中，總想通過建立一些不切實際的宏偉工程，作為自己的政績形象，但實際上都是一些勞民傷財的工程，給公共利益造成重大損失。決策者必須堅持以公共利益的實現為原則，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中以公共利益和長遠利益為重，而不能只顧自己利益和眼前利益。另一方面在物質上不謀私利。在制定公共政策的過程中，決策者應該以高尚的道德情操，全心全意為人民為謀幸福，而不應該為滿足一己貪欲以權謀私，作出錯誤決策，損害公共利益。

具有大膽的創新精神。對于決策者來說，創新是其應盡的職責。因為決策本身就是一種具有創造性的勞動，它以變革現狀為目的。不創新就不能發展，為此，決策者必須具有超人的膽識和氣魄，敢冒一定的風險，敢于擺脫現成的模式，不因循守舊，大膽探索；突破條條框框，解放思想，不唯書，不唯上，只唯實；轉變舊的思維方式，使之適應新形勢發展的需要。

堅持民主的工作作風。決策者要有良好的民主作風和科學的工作態度。民主作風就是相信群眾，依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，集思廣益才能使決策更加完善。除此之外，決策者在決策過程中還必須堅持科學的工作態度。決策者要尊重科學、尊重知識、尊重客觀規律，遵循決策的科學程序，注意研究客觀事物的發展變化，不能憑想當然，按自己的好惡行事，更不能用經驗主義的態度來對待決策工作。

具有果敢的決斷能力。現代社會生活往往是機遇和挑戰并存。抓住機遇，利用有利時機是現代決策的重要因素。因此，決策者面對機遇時要充分運用自己的思維能力和智慧，當機立斷，不猶豫，不拖延。決策者有無當機立斷的魄力，是衡量其水平高低的重要標準，尤其在市場經濟條件下，風險型決策和不確定型決策大量增加，這對每一個決策者都是嚴峻的考驗。

具備扎實的文化素養。科學技術和文化知識是決策者制定決策的基礎。決策者應該具有相當廣泛的科學技術和文化知識，包括專業知識和管理知識，這些知識不僅是書本知識，還有在長期的工作中積累起來的經驗知識。科學文化知識是決策者學習和掌握其他必要知識的基礎和手段。我國現在的決策者，大都具有較高的文化水平，但有些決策者并未學習過領導科學、管理科學和決策科學知識，因此，需要通過繼續教育補充相關知識，以適應工作需要。