改革國稅地稅征管體制全面提升治理能力

胡怡建

根據國務院機構改革方案，將改革國稅地稅征管體制，省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。這次由項層設計、自上而下推進，國稅地稅協同落實的稅務機構改革，是順應新時代發展要求的重要制度變革，是全面提升稅收治理能力和治理水平的制度保障，是進一步理順稅收體制機制的重要制度基石。

國稅地稅征管體制改革是順應新時代發展要求的重要變革

國稅地稅征管體制改革作為國務院機構改革的重要組成部分，是順應新時代轉變政府職能、優化機構設置、提升運行效率，構建職責明確、依法行政的稅收治理體系要求而進行的稅收征管體制的重要變革。

征管體制的重大改革。這次改革涉及兩套稅務機構合并、稅費管理制度和中央與地方稅務行政管理體制三大改革，其中，最為重要的是國稅地稅機構合并改革。1994年，適應分稅制財政體制改革要求，在地方層面將稅務征收機構分設為國家稅務局和地方稅務局，分別履行中央稅、中央與地方共享稅和地方稅征收管理任務和職責。在歷經24年后的今天，順應新時代經濟和社會發展對政府職能轉變和機構設置要求，中央作出了國稅地稅機構合并改革的戰略部署，將兩大獨立運行的稅務征收管理機構合并為單一稅務機構，統一履行稅收征收管理任務和職責。國稅地稅機構合并作為戰略性、全面性、系統性改革，涉及國家與企業、中央與地方、國稅與地稅、征稅與收費等復雜利益關系調整，是一項力度大、涉及面廣、情況復雜、推進異常艱難的稅收征管體制重大變革。

從頂層設計推進的改革。國家稅務總局要根據中央頂層設計的戰略決策、步驟，從實際出發，制定具有可操作性的實施方案，精心做好組織實施工作，確保改革具體落實、平穩推進和順利實施。

順應時代要求的改革。國稅地稅征管體制改革是國稅地稅機構由分設向合并的第二步改革。2015年10月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出了發揮國稅、地稅各自優勢，推動服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合的合作不合并改革思路。以合作降低征納成本，提高征管效率，增強稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用有效發揮。通過兩年多推進國地稅協同合作改革，以及簡政放權上做“減法”、后續管理上做“加法”、優化服務上做“乘法”的“放管服”改革，稅收征管和納稅服務質量得以明顯提升。這次國稅地稅征管體制改革是順應新時代新任務提出的新要求，是為進一步提升稅務管理效率、優化納稅服務、促進公平公正作出的重要戰略部署，是與時俱進地由國稅地稅合作走向合并，進一步向更高目標、更深層次推進的一次改革。

國稅地稅征管體制改革是提升稅收治理能力的重要制度保障

當前，我國全面提升國家治理能力和治理體系發展要求十分緊迫。而以合理機構設置、優化職能配置、提高運行效率為主旨的國稅地稅征管體制改革，目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的稅務管理機構職能體系，為全面提升國家治理能力和治理水平提供重要制度保障。

有利于合理機構設置。我國現行國稅地稅機構是基于1994年分稅制改革對機構要求而設置。在實行分稅制改革前提下，在地方層面將國稅地稅機構分設分管，各司其職，分別履行中央稅、中央與地方共享稅和地方稅的征收管理職責，能在保障地方稅收利益，調動地方政府稅收征收管理積極性前提下，維護中央收入的統一性和完整性，增強中央財政收入配置和調控能力，使分稅制改革得以順利實施。然而，隨著經濟向縱深發展，全面深化改革推進，國稅地稅分設的背景條件發生變化。一方面，國稅地稅機構分設所產生的增加征納成本、降低征管效率、影響公平競爭等弊端逐漸顯現；另一方面，進入信息化時代稅收征收管理手段和方式也發生重要變化，在互聯網和大數據支持下，稅收征管信息系統能夠自動生成國地稅收入歸屬，國稅地稅部門分設的必要性下降。從合理機構設置，提高組織體系運行效率出發，國稅地稅機構合并改革為大勢所趨。

有利于優化職能配置。我國現行政府收入體系以稅收為主，同時包括各種類型基金、收費等形式收入。在這些收入項目當中，除了稅收由國地稅部門征收外，非稅的基金、收費等其他各類收入，主要由各基金和收費主管部門自行征收和管理，部分委托稅務部門代理征收管理。由各部門自收自支，自行管理的非稅收入征收方式雖然具有適應各類收入不同特點管理要求的優勢，但征管機構會存在增加征收成本、降低征收效率問題。同時，由于大量非稅收入沒有納入統一預算，不公開、不透明、不規范的矛盾也較突出。從優化職能配置考慮，國稅地稅機構合并改革除了有利于優化國地稅機構職能配置外，將現有非稅收入主要由非稅收入部門分別征收管理改為稅務部門統一征收管理，也有利于降低非稅收入征管成本、提高征管效率、規范征收管理、有效運營使用。

有利于提高運行效率。主要體現在以下幾個方面：首先，降低征納成本。從征稅主體的稅務征收成本來看，由兩套獨立機構改為單一機構，會減少征收機構辦公場所、設備配置等固定成本，以及人員成本和運行成本。從納稅主體的納稅成本來看，可避免分別向兩個稅務機關報送財務報表、納稅申報表，接受兩個稅務機關的征收、管理和檢查，減少納稅人的納稅遵從成本。其次，提升征管效率。國稅地稅機構合并不僅可以避免納稅人向兩個稅務機關申報納稅、接受檢查，而且可以消除因兩大機構在征收管理中，存在對同一稅基認定標準不一致、稅種歸屬口徑不統一、信息不互通從而影響征管效率等諸多問題。最后，促進公平競爭。國稅地稅機構合并后，使涉稅信息互通、征管統一、處理一致、優惠透明，促進企業在地區間的正常、合理流動，資源得到更為有效合理配置。

國稅地稅征管體制改革是理順稅收體制機制的重要制度基石

國稅地稅征管體制改革，注重解決事關長遠的體制機制問題，為理順稅收體制機制，構建更為有序、合理、完善的稅收制度、財政體制提供重要制度基石。

推進稅制改革。我國經濟正處于經濟轉型發展、全面深化改革的關鍵時期。深化稅收制度改革，對于更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，優化營商環境，激發各類市場主體活力和創新潛力，推動高質量發展具有重要意義。首先，有利于推進稅制改革，在全面實施營改增后，個人所得稅制由分類向綜合與分類相結合方向改革，以及擇機推出房地產稅制改革等直接稅改革，相對于以往以增值稅為主體的間接稅改革，對征管能力提出了更高要求。而國地稅機構合并有利于提升稅收征管能力，更能順應稅制改革對征管能力提升的要求。其次，在國稅地稅機構合并改革后，稅務機構在征稅以外還將承擔征收非稅收入的職責和任務，這不但有利于提高征管效率，也為未來統一稅費制度改革創造了條件。最后，在我國經濟轉型時期，為支持企業轉型、升級和發展，出臺了一系列稅收優惠激勵政策，國稅地稅機構合并也有利于稅收優惠政策得以統一、規范實施，更好發揮其應有的激勵作用。

推進財政體制改革。1994年，在分稅制改革時實施的國稅地稅機構分設，以及國稅系統實施垂直管理，在很大程度上激發和調動了中央與地方雙方在征收管理上的積極性。但由于國稅地稅分設，導致國地稅之間在稅收征管流程、執行標準上存在一定差異。另外，游離于國家預算的稅外收費、基金增長較快，地方之間差異大。深化分稅制改革，不但要合理確定中央與地方政府間事權和支出責任劃分，也要在全國范圍統一稅收征管流程、執行標準，確保稅收執行中的統一、規范和公平，并將稅收和非稅收入統一納入分稅制財政體制。國稅地稅機構合并改革，將為未來稅收上的集中管理，財政上的分級管理提供基礎性條件。

推進稅收法治建設。國務院機構改革的目的在于著力推進重點領域、關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系。國稅地稅機構改革不但有利于加快推進稅收立法進程，更為重要的是通過合理機構設置，整合征管資源、統一執法標準、完善執法程序、嚴格執法責任、完善辦稅流程、規范稅務行政、共享社會信息，使稅法體系更完備規范、稅制體系更成熟定型、服務體系更優質便捷、征管體系更科學嚴密、信息體系更穩固強大。推進稅收法治建設，可避免或減少無序稅收競爭，保障稅法的統一性、權威性和嚴肅性，建立公平、公正、法治的營商環境，確保全面推進依法治國的實施。