用信息技術防止在公開上“任性”

呂艷濱 田禾

在本屆政府召開的國務院第一次廉政工作會議上，李克強總理強調：“反腐倡廉的核心任務是制約和監督權力。”并在部署今后工作中明確提出，“要繼續曬權督權，全面推進政務公開，讓人民全程監督政府行為，讓權力在陽光下運行，特別要充分運用互聯網、大數據等現代信息技術，實現所有行政行為源頭可溯、過程可查、效果可評、責任可追，有效治理不作為、亂作為，讓腐敗難以遁形。”

政務公開是監督權力運行的有效手段

任何不受監督的權力必然導致腐敗和濫用。因此，利用各種手段對政府權力進行有效監督是法治政府的必然追求。但隨著行政復議、行政訴訟、行政監察等制度逐步完善，人們也發現，雖然法網恢恢疏而不漏，但對權力的監督總還有那么多死角。而最有效的監督手段之一是來自人民群眾的監督。因此，唯有把政府權力行使與運行的依據、過程與結果置于當事人和社會公眾視線內，全方位的監督機制才有望建成。

陽光是最好的防腐劑。理論上，陽光播撒之處，政府機關如何用權盡收于公眾眼底，任何權力濫用、利益輸送、消極不作為都難逃公眾“法眼”，所有權力運行必然成為公眾監督的對象，任何不合法不合規甚至一些瑕疵都可能因為暴露在公眾視線內而引發質疑。因此，監督權力運行就被作為推進政府信息公開制度最重要的作用。

回顧近年來國家出臺的一系列涉及法治政府建設的文件，公開透明是其中必不可少的內容。如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》提出，大力推進行政職權網上運行，加大公開透明力度，建立有效的權力運行監督機制。又如，《國務院關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》提出，堅持公開公正，依法全面公開行政審批信息，切實保障申請人知情權，規范行政裁量權；尤其是要主動公開行政審批信息，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，各有關部門要主動公開本部門行政審批事項目錄及有關信息，及時、準確公開行政審批的受理、進展情況和結果等，實行“陽光審批”。近年來，各地方各部門按照要求，向社會公開了權力清單、行政審批過程與結果，推動了行政處罰結果的公開，尤其是隨著《企業信息公示暫行條例》等的實施，行政機關越來越多地公開了各類權力運行信息，一方面在提升政務服務水平、構建失信懲戒機制方面發揮了重大作用，另一方面也有效地方便了社會公眾對政府權力運行的監督。

同時還必須看到政府權力運行的公開化建設尚面臨一些問題。以行政處罰信息的公開為例，按照規定向社會公開行政處罰結果的情況還有諸多問題。根據中國社會科學院國家法治指數研究中心2017年發布的其對2016年食品藥品行政處罰信息發布情況所做的評估結果，省級食藥監部門發布行政處罰信息的情況不盡理想。如涉食品藥品的行政處罰信息是否做到應公開盡公開仍存疑問。各地行政處罰案件數量差距懸殊。除2家省級政府未找到處罰案件信息外，全年作出處罰決定最多的是上海市共89件，全年作出處罰決定最少的省份則僅公開了1個案件。有的省級食藥監部門2016年6月20日后未再發布行政處罰信息；有的省級食藥監部門雖然在食品藥品監督管理局網站設置了行政處罰信息欄目，但僅有2015年作出的一條處罰結果。

食藥監領域的公開情況僅是一個縮影而已。該研究中心2018年發布的上年度評估結果進一步顯示，在其他多個領域均存在類似情況。如16家省級政府質量技術監督部門、16家省級政府的工商行政管理部門、19家省級政府知識產權管理部門未公開2017年本部門的行政處罰結果；63家縣級政府城市管理綜合行政執法部門、26家縣級政府食品藥品監督管理部門、71家縣級政府安全生產監督管理部門未公開2017年本部門的行政處罰結果。

之所以出現上述現象，既與部分地方和部門貫徹落實上級機關公開要求不嚴格、公開意識不高有關，也與當前對權力運行缺乏有效的管理機制有關。目前，在很多行政管理和行政執法領域，政府履職情況往往還都采取線下運行模式，執法過程和結果一般還記錄在紙質案卷上，掌握在具體的承辦人員手中，在執法中產生了哪些信息，往往只有相關承辦部門甚至具體承辦人真正知情，這導致政府機關也不一定掌握執法信息底數，自然不可能做到應公開盡公開。

為權力監管插上信息化的翅膀

在貫徹“以公開為常態、以不公開為例外”原則，努力構建全方位監督機制的過程中，如何用好信息技術、規范行政權力運行，有效防止政府機關在是否公開、公開什么、如何公開上的“任性”，是構建有效的懲防體系的重要方面，也是未來法治政府建設的重要任務之一。

權力行使要實現公開透明，已經不能脫離現代信息技術的強力支撐。為此，必須推進在線權力運行機制，即所有政府管理運行，尤其是行政審批、行政處罰、行政強制、行政給付等，從立案受理環節到事中辦理環節，再到做出最終決定環節，均需要在統一的行政權力在線運行平臺實時辦理、實時產生信息，按照既定的政府信息公開源頭認定規則實時做好源頭公開屬性認定，凡可公開的信息由系統主動實時從辦案專網推送到互聯網上展示給社會公眾。

類似的實踐已經在其他行業廣泛應用并產生了顯著成效。如近年來最高人民法院加快推進全流程網上辦案，各省（自治區、直轄市）建設統一的網上辦案平臺。根據中國社會科學院國家法治指數研究中心所做評估，2017年各地法院網上辦公與管理的水平逐步提升。全國法院在線辦公應用水平較高，3445家被評估法院中，有3027家具備公文起草、審批、查閱等網絡辦公管理能力，比例高達87.87%。實現網上辦案后，所有辦案流程均需要按照系統設定流程節點要求錄入，實現了全程留痕，實時產生的數據也方便了對審判執行全流程的監督督促。在推進基本解決“執行難，過程中，最高人民法院部署了執行案件辦理系統，各級法院執行案件必須在線辦理，任何流程節點不規范的，系統會提示為不合格或者直接發出預警。

有些地方政府也積極探索借助信息技術，實現監管過程陽光透明。如貴陽市南明區市場監管部門開發了“南明智慧監管”APP，市場監管部門登錄系統實時錄入監管過程信息，全程留痕，同步保存監管過程中掌握的事實證據并同步生成監管文書；企業等監管對象登錄系統可以實時了解監管部門對自身的監管過程、監管依據和監管結論；一般公眾登錄系統則可以同步獲取監管部門對監管對象的執法檢查信息。借助這樣的系統，監管部門將陽光公開融入到智慧監管過程中，讓監督權力更加有效。

未來，利用信息技術提升監管透明度、規范權力運行乃是大勢所趨。為此，首先，要做好頂層設計與規劃。建議由較高層級的政府機關研發信息系統，避免基層政府各自研發所引發的重復建設、系統林立、各自為戰的局面。其次，要處理好條塊關系與上下關系。白上而下推行的信息系統還要預留空間，允許基層政府根據需要進行必要的個性化功能開發。再次，嚴格以需求為導向研發系統。應當從方便執法監管辦案的角度設計系統功能，避免出現技術與業務兩張皮現象，確保上線的系統便利執法人員辦案。同時，系統預設的流程邏輯必須嚴格遵循行政權力運行程序，不受人為因素干擾。