歐元究竟有多民主？

丹尼·羅德里克

當意大利總統最近否決了五星運動黨派聯盟提請“歐洲懷疑論者”保羅·薩沃納為政府財長的任命時，他究竟是維護還是破壞了本國的民主？

意大利總統塞爾吉奧·馬塔雷拉及其擁護者指出，退出歐元不應由導致民粹主義聯合政權上臺的競選辯論來決定，對薩沃納的任命可能引發金融市場崩潰和經濟混亂。而馬塔雷拉的批評者們則認為，總統越了權，放任金融市場去否決一個高票民選政府的部長任命。

通過加入歐元，意大利向歐洲央行讓渡了貨幣主權。它還對財政政策的實施作出了具體承諾。這些責任對意大利當局的宏觀經濟政策選擇，構成了實實在在的限制。

這種對政策行動的外部限制，并不一定會與民主發生沖突。如果有助于實現更好的結果，那么選民有時將其束縛起來也是有道理的。因此才創設了“民主授權”原則：民主國家可以通過將某些決策授予獨立機構來提升自身表現。

民主授權的典型案例，表現在急需對特定行動方案作出可信承諾的情況下，而貨幣政策可能是其中最明顯的例子。許多經濟學家都認定，將貨幣政策與政治壓力分隔開來，將其委托給只負責穩定價格的技術專家型獨立央行，是更好的選擇。

從表面上看，歐元和歐洲央行都可以被視為解決歐洲背景下通脹難題的辦法。它們保護了意大利選民免遭本國政治家那些適得其反的通脹傾向荼毒。然而，歐洲局勢的某些特質，使得民主授權的說法反倒讓人生疑。

首先，歐洲央行是一個國際機構，對整個歐元區而不僅僅是意大利的貨幣政策負責。因此，它對意大利經濟形勢的反應，必不如一個完全從屬于意大利但同樣獨立的央行。

歐洲央行選擇自身通脹目標這一事實，加劇了這個問題。該通脹目標在2003年最后定義為“在中期內保持低于但接近2%的水平”。

人們很難證明，將通脹目標授權給非民選技術專家去制定的做法是否正確。歐洲央行在歐元危機后，取消通脹目標來協助南歐各國進行競爭力調整的做法，在經濟學上是正確的。而與“政治責任”分隔開來的做法，在這種情況下則可能是件壞事。

正如英國央行前任副行長保羅·塔克在其新近出版的重要著作中所討論的那樣，民主授權是需要精確拿捏的。政策目標與其實施方式之間的區別需要明確。只要它們涉及幾個矛盾目標（例如就業與價格穩定）之間的分配后果或權衡，政策目標就必須通過政治來確定。而授權最靠譜的地方，則是在執行那些已經在政治上確定了目標的政策。

塔克也正確地指出，很少有獨立機構是謹慎地立足于已通過民主合法性考驗的那些原則。

在向國際機構或條約授權的情況下，這種缺點則更為嚴重。這些國際經濟承諾往往不是為了解決國內民主失敗問題，而是為了企業或經濟利益，還會破壞國內社會的討價還價機制。歐盟的合法性缺陷，源于人們普遍懷疑其體制安排已經從民主遠遠倒向了經濟利益。當馬塔雷拉引用金融市場的反應來支撐對薩沃納的否決時，他的行為其實更強化了這些懷疑。

如果歐元—甚至歐盟本身—想要同時保持存續性和民主，其政策制定者們就必須更加密切著眼于將決策委托給非民選機構的苛刻條件。這并不意味著他們要不惜一切代價抵制向超國家機構讓渡主權。但他們應該認識到，經濟學家和其他技術官僚的政策偏好，很少能賦予政策足夠的民主合法性。唯有此舉真正能改進各個民主國家的長期表現（而不僅僅是服務于那些全球精英的利益）時，才是推動這類主權授讓之時。