從“霍爾果斯現象”看稅收洼地

鄭嘉璐

霍爾果斯是一座位于新疆西北部的邊境小城，在這個常住人口不足九萬人的縣級市里，竟然注冊有1600多家影視文化公司，其中囊括了光線、華誼、博納等一眾主流電影公司的分公司和子公司。不過，它們幾乎全部是有名無實的“皮包公司”。

眾多影視公司在這里集結，只有一個目的：避稅。

從2010年開始，中國政府為了提振新疆經濟，在霍爾果斯施行了企業所得稅“五減五免”的優惠政策。符合條件的企業，可以享受企業所得稅五年免征的優惠；免稅期滿后，再免征五年企業所得稅地方分享部分。此外，影視傳媒、廣告、互聯網等行業還可以得到一定比率的資金獎勵。

有媒體算了一筆賬：以一家營業額3000萬元的企業為例，每年在霍爾果斯節省的稅款就超過200萬。如此巨大的稅收落差，難怪影視公司這種輕資產的企業會蜂擁而至。

其實，不止霍爾果斯這樣享受國家特殊政策傾斜的邊疆地區存在這一情況。由于產業政策等原因，即使在發達地區，比如橫店影視城所在地浙江東陽、擁有國家數字電影產業園的江蘇無錫，都因為稅收優惠政策吸引了大量影視公司。有人還給這種影視公司大規模集聚的現象起了個名字：“霍爾果斯現象”。

“稅收洼地”

影視公司不是唯一的獲利者。像這樣通過區域稅收優惠政策吸引企業落戶的情況在中國并不罕見，它最早可以追溯到改革開放之初。那時，中國正從計劃經濟向市場經濟轉變，中央提出“非均衡的發展戰略”，也就是讓部分地區先富起來。當時市場條件不好，單純依靠市場無法吸引大量的企業投資，于是中國在經濟特區、沿海開放城市、保稅區等地推行稅收優惠政策，通過減稅來吸引外資企業。市場經濟體制基本完善以后，東西部差距漸漸拉大，中國又相繼推行了西部大開發、振興東北、中部崛起等戰略，通過稅收減免彌補這些地區與東部沿海地區的差距。

除了中央制定的稅收減免政策，長久以來，地方政府也擁有事實上的稅收制定權。這里強調“事實上”，是因為地方政府從法理上沒有制定稅收法規的權力，但幾乎所有的地方政府都制定過各種形式的稅收優惠政策。這與改革開放之初，中央想要調動地方政府發展經濟的積極性有關。在GDP和財政收入的誘惑下，地方政府習慣于利用稅收的杠桿作用招商引資，促進當地經濟發展。由于中國區域經濟發展差距仍然比較大，經濟越是落后的地區越傾向于采取稅收優惠的競爭手段，有的省份甚至明確喊出要打造稅收“政策洼地”。

最常見的手段有兩種。第一是個案減免和稅收返還，這是地方政府招商引資過程中較為常用的手段。第二是降低稅務部門的征管力度，比如默許企業的偷稅漏稅行為，或者允許企業緩交稅款。嚴格來說，第二種手段不算稅收政策，但它與前者一樣，都達到了打造“稅收洼地”的效果。

在市場經濟體制完全建立以前，稅收優惠政策發揮了重要的作用。比如，它為外資的引入創造了條件，加速了經濟體制的轉變；它刺激企業擴大投資，幫助一些初創企業渡過資金短缺的難關；近些年，為配合國家中西部戰略而出臺的稅收優惠政策也一定程度上縮小了東西部的差距。

不過，隨著市場機制逐步完善，這項政策存在的必要性正在降低。簡單地說，稅收優惠政策能吸引企業，靠的是人為營造特定區域的競爭優勢。因此，同樣的優惠政策，采用的地區越少，效果就越突出。當越來越多的地區享受到中央或自行制定了稅收優惠政策，它就變成了一項普惠制度，區域性差異消失了，作用自然就減弱了。另一方面，統一的大市場已經基本形成，區域稅收優惠政策導致的負面效應漸漸顯現出來。

市場的決定性作用

企業都是逐利的，哪里是“稅收洼地”，哪里就能爭取更多的企業投資。為了吸引納稅大戶，地方政府之間產生了激烈的稅收優惠競爭。舉例來說，2009年，全球最大的集裝箱航運公司馬士基計劃在中國中西部地區建立一個區域中心，武漢、成都、重慶等城市都是潛在目標，其中武漢的地理優勢最明顯，馬士基最初的意向城市也是武漢。為了爭奪這家世界五百強企業，重慶提出為其減免十年營業稅，馬士基立刻放棄武漢，轉而準備定址重慶。不久之后，成都提出了比重慶更加優惠的政策，最終“搶下”這個納稅大戶。

“稅收洼地”存在哪些弊端？最明顯的是國家稅收的流失。對一個城市來說，通過減稅引入一家大企業，可以增加地方財政收入；但放眼全國，越多企業享受稅收減免，財政收入就越少。據霍爾果斯當地稅務部門統計，每年至少有200家企業分別向在此注冊的子公司轉移2000萬元以上利潤，造成的稅收流失可想而知。

更嚴重的是，稅收減免會扭曲市場，造成企業間的不公平競爭。地方政府自行制定的稅收優惠政策其實是一種地方保護主義，稅收成本低的企業在競爭中更有優勢，也就更容易發展壯大。這樣一來，市場就失靈了：優質企業未必能生存下來，市場不歡迎的劣質企業也未必遭到淘汰。

此外，稅收洼地對國家統一稅制的破壞作用也越來越明顯。比如個人所得稅，如果高收入群體通過種種手段，在“稅收洼地”逃避納稅義務，那么與調節收入差距的初衷就相悖了，這會引發和激化社會矛盾，個人所得稅的基本稅制精神就會瓦解。

據霍爾果斯當地稅務部門統計，每年至少有200家企業分別向在此注冊的子公司轉移2000萬元以上利潤，造成的稅收流失可想而知。

十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。這是因為中國不再是改革開放初期時的轉軌體制，統一的大市場已經基本形成。對中國這樣的大型經濟體來說，市場本身就有高度的效率，市場競爭越平整，越有利于發揮市場在資源配置中的效率?？涌油萃莸亩愔?，必然會導致坑坑洼洼的市場，本身就是反市場化的，不利于全國統一大市場的資源配置優化。因此，清理地域間的稅收差別非常重要。

中國政府很早就意識到了稅收優惠政策的弊端。十年前，政府就依據國民待遇原則統一了內外企業所得稅稅率。十八大后的2013年，時任財政部長樓繼偉曾表示，中國區域優惠政策過多過濫，嚴重影響了國家稅制規范和市場公平競爭。下一步，將清理已經出臺的稅收優惠政策，原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策。第二年，國務院下發通知，要求全面清理已有的各類稅收優惠政策。

但這一政策出現了反復。2015年5月，國務院再次下發通知，要求各地區、各部門已經出臺的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行，沒有規定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節奏、確保穩妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續執行。

沒有“一刀切”地清理稅收優惠政策能維護地方政府的信譽，但未來對這一政策的規范不可或缺。一方面，中國已經確立了稅收法定原則，政府收什么稅、向誰收、收多少等稅收基本制度，都要通過全國人大及其常委會立法決定，地方政府不能隨意更改。過去由政府主導的區域性稅收優惠政策必須轉變為由法律主導。另一方面，立法通過稅收優惠政策時應該嚴格遵循區域性和階段性的原則，將稅收減免控制在一定期限、一定地域內。對于新的優惠政策嚴格控制，對于霍爾果斯這種明顯存在避稅漏洞的政策則應該及時調整。

有研究發現，“稅收天堂”只在低治理能力地區才是占優策略，而在高治理能力地區，良好的公共服務對企業的邊際貢獻更大，而稅收競爭恰恰會抑制公共品增長。未來，地方政府應該把更多精力放在提供公共服務、營造良好的營商環境上，而不是天天想著怎么打造“稅收洼地”。