覆蓋城鄉全域的應急避難場所規劃探討
——以重慶市巴南區應急避難場所規劃為例

鄭麗，譚龍生

（重慶市規劃信息服務中心，重慶 400020）

0 引言

應急避難場所是為應對突發性自然災害和事故災難，由政府確定的用于居民集中進行疏散和避難，并配置有避難生活服務設施的一定規模的場地和按照應急避難要求建設的建筑工程[1]。應急避難場所承擔著災害防御和應急救援的職能，對于防災減災的實施和實現具有重要的基礎作用，其強弱是衡量一個國家或城市防災能力與抗風險能力的標準之一。

在城市現代化建設高速發展的今天，我國城市地區的應急避難場所規劃建設已得到高度重視[2]。重慶市是我國重要的國家中心城市之一，位于中國經濟發達的東部地區與資源密集的西部地區結合部，幅員面積8.24萬km2。重慶已形成大、中、小城市有機結合的組團式網絡化城市群，具有大城市帶大農村的顯著特征。重慶各級各類城市的中心城區已基本覆蓋應急避難場所規劃，但廣大鄉村地區仍是災害最為嚴重的地區和城鄉防災體系中最為薄弱的環節。為了全面提高鄉村地區的防災減災能力，非常有必要將現行應急避難場所的規劃編制及建設實施向鄉村地區延伸，建立覆蓋城鄉全域的應急避難場所空間布局體系，探索適應城鄉差別的應急避難場所規劃管控要求。

1 重慶市主城區應急避難場所規劃編制與建設現狀

1.1 應急避難場所規劃編制現狀

圖1 主城區應急避難場所規劃圖（2008版）

2007年《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》編制完成后，結合《國家突發公共事件總體應急預案》、《重慶市突發公共事件總體預案》和《重慶市“十一五”期間突發公共事件應急體系建設規劃》的基本要求，重慶市規劃局首次組織編制了2008版《重慶市主城區突發公共事件防災應急避難場所規劃（2007-2020年）》，構建了主城區“市級-區級-社區級”應急避難空間體系，規劃布局了22個市級和118個區級應急避難場所[3]（圖1）。

2011年《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》修訂，主城區規劃常住人口增加近200萬人，城市建設用地在水土、龍興等城市新區增加300多km2。為了適應城市建設發展的需要，亟需在新增城市建設用地區域統籌預控應急避難場所用地布局。為此重慶市規劃局結合主城區城鄉法定規劃全覆蓋要求，開展了2015版 《重慶市主城區突發事件應急避難場所規劃（2007-2020年）》修編工作。構建了主城區“中長期-短期-暫時”應急避難空間體系，規劃布局了26個中長期和179個短期應急避難場所（如圖2）。

圖2 主城區應急避難場所規劃圖（2015版）

1.2 應急避難場所建設現狀

重慶市應急避難場所規劃建設起步較晚。從應急避難場所規劃建設的數量來看，主城區已建設10個中長期應急避難場所，39個短期應急避難場所，容納可宿住避難人口約為96萬人，約占主城區現狀常住人口的12%。參考其它發達城市應急避難水平，中長期應急避難場所加上短期應急避難場所，其容納可宿住人口應占常住人口的20%為宜。主城區應急避難場所數量還有待盡快增加。從應急避難場所的功能特點看，主城區應急避難場所一般都與城市公園、城市綠地、郊野公園、城市廣場、體育場、學校操場等合二為一，但在實際建設和使用過程中，往往存在應急避難功能與城市其他功能界定不明確、建設管理職責劃分不清、維護保養失衡、老化損壞嚴重等現象，甚至避難場地資源被擠壓侵犯、挪作它用的現象也時有發生。

1.3 存在問題與不足

（1）重城市，輕鄉村。從國內外應急避難場所研究成果及實踐經驗看，應急避難場所規劃建設的重點偏重于城市，廣大鄉村往往是城鄉防災體系中的薄弱環節[4]。鄉村地區由于經濟相對落后，農村居民點和村鎮公共設施抗災能力較弱，在遭受同等災害破壞條件下，人員傷亡和建筑倒塌破壞程度遠高于城市，越偏遠越貧窮的地區，受災越嚴重。

（2）重指標，輕實效。在應急避難場所規劃編制過程中，行業主管部門、規劃主管部門以及規劃編制單位都非常重視技術指標要求，都會按照規范要求規劃配置各類應急避難場所用地面積，但往往忽略了重慶作為山地城市的特殊性，對山地城市應急避難場所規模、人均面積、設施配置、防災分區、地形條件、通達性等缺乏實事求是的思考和修正，導致應急避難場所實際效用不理想的情況。

（3）重編制，輕管控。按照《國家突發事件總體應急預案》和《重慶市突發事件總體預案》的要求，應急避難場所規劃的編制工作已得到充分重視和落實，但以往的應急避難場所規劃編制在具體管控方式和管控要求方面思考不足，導致應急避難場所挪作它用或不完全符合規范的現象較為突出。

（4）重建設，輕宣傳。主城區現狀已建應急避難場所基本遵照規劃進行建設，已建10處中長期應急避難場所中8處完全符合規劃。雖然主城區已建設了相當數量的應急避難場所，但人民群眾所接受的宣傳極少，很多群眾根本不清楚自家附近究竟有多少應急避難場所，都分布在哪里、何時可以使用、都有哪些功能。

2 城市和鄉村應急避難場所規劃控制的差異

2.1 應急避難場所層級結構和規劃標準不同

重慶市主城區城市建設用地區域內應急避難場所的層級結構，在2008版應急避難場所規劃的“市級、區級、社區級”三類劃分方式基礎上進行了優化調整，按照避難期限長短、占地面積大小、服務半徑大小、生活保障設施及應急裝備設施配置程度、應急避難功能完備程度等規劃控制標準的不同，將應急避難場所層級結構劃分為“中長期應急避難場所、短期應急避難場所、暫時應急避難場所”三類[5]，另外在主城區城市建設用地區域外的廣大鄉村地區增加對應急避難功能無強制要求的鄉村應急避難聯絡點（表1）。

表1 不同層級結構應急避難場所規劃控制標準對比表

2.2 應急避難場所空間布局和規劃選址不同

城市應急避難場所由于人口聚集程度、設施服務范圍、自然地形分割和避難功能差異等因素限制，常常先劃定相對獨立的避難單元，再根據每個避難單元的用地布局和人口布局進行應急避難場所規劃布局[6]。每個避難單元按建設用地規模20～50km2、人口20～50萬人控制。重慶市主城區為組團式城市空間結構，每一個組團的功能具有相對獨立性，用地與人口規模接近避難單元的要求，因此將每個組團作為一個避難單元。主城區共分為21個組團，因此規劃形成21個避難單元，每個避難單元依據規劃人口與建設用地設立“中長期、短期、暫時”三類應急避難場所。城市應急避難場所規劃選址主要依據已編控規情況、規劃實施情況、場地條件等篩選分析城市開敞空間，規劃應急避難場所應選址于未實施建設的用地面積2000m2以上學校、體育（操)場、公園、綠地、廣場及其他平整開敞用地。

鄉村地區由于人口分布分散，建筑物密集程度、建筑高度等均無法與城市比擬，鄉村地區應急避難場所規劃布局主要依據鎮區集中建設區域用地布局和村行政管轄范圍設置，一般在鎮政府廣場、鎮區學校等開敞空間選址布局1～2個暫時應急避難場所，每個村在其村委會廣場、村小操場等平整空間選址布局1個鄉村應急避難聯絡點。

2.3 應急避難場所管控方法及控制要求不同

城市應急避難場所為確保按規劃建設實施，除進行定點定位外，還將中長期與短期應急避難場所的選址地塊、地塊有效面積、設施配置、場地一般要求等內容納入控制性詳細規劃相應用地控制要求中。在用地規劃圖中明確標示各類應急避難場所，具體控制內容納入地塊分圖圖則（如圖3），作為規劃管理的法定依據，項目建設單位應結合項目建設計劃同步實施應急避難場所建設。

鄉村地區應急避難場所主要通過總規層面的定點定位控制，鎮區暫時應急避難場所明確選址地塊、有效避難面積等，鄉村應急避難聯絡點主要控制空間定位和原則性控制要求 （如圖4）。

圖3 城市應急避難場所規劃管控

圖4 鄉村應急避難場所規劃管控

3 重慶市巴南區應急避難場所規劃實踐

3.1 巴南區覆蓋城鄉全域的應急避難體系

重慶市巴南區是重慶主城區的南大門，全區幅員面積為1825km2。巴南全區以高山丘陵地形為主，大部分屬沙泥巖地貌，汛期容易造成暴雨洪澇和引發地質災害；山區道路彎多坡陡路窄，極易發生道路交通事故；區內長江、花溪河、一品河、黃溪河、五布河等主次河流水文復雜，灘淺水深，水運安全事故極易發生；區內部分企業因設備陳舊引發的安全生產事故隱患較多；因企業改制、城市房屋拆遷、農村土地征用等引發的各類群體性事件也成為社會不穩定的主要因素；傳染性疫情、食物中毒等也時有發生。綜上所述，巴南區突發公共事件主要包括突發自然災害、突發事故災難、突發社會安全事件、突發公共衛生事件共4大類，總體公共安全形勢較為嚴峻。

在巴南區1800多平方公里的廣闊土地上，除8個街道規劃城市建設用地百余平方公里外，其余14個鎮為廣大的鄉村地區。鄉村地區往往是城鄉防災體系中的薄弱環節，為建立覆蓋城鄉全域的應急避難體系，巴南區政府在《巴南區突發公共事件綜合應急預案》綱領性文件統領下，針對上述四大類突發公共事件制定了部門橫向協作聯動的四類專項應急預案，其中包括47個部門應急預案和6個保障預案；同時針對鎮、村、街道、社區縱向行政管轄權限制定了四個級別的綜合應急預案，包括8個街道和14個鎮共22個鎮、街應急預案和無數個村、社應急預案（圖5），為切實提高巴南區城鄉全域防災能力與抗風險能力奠定了堅實基礎。

3.2 巴南區應急避難場所空間布局體系

按照城鄉規劃建設用地覆蓋情況和功能分區將巴南區劃分為城市建設用地區、小城鎮鎮區和鄉村地區三個部分，構建覆蓋巴南區城鄉全域的應急避難空間布局體系。

圖5 巴南區覆蓋城鄉全域的應急避難體系

（1）城市建設用地區為依據《主城區分區規劃》確定的城市規劃區范圍，涉及李家沱街道、花溪街道、龍洲灣街道、魚洞街道、南泉街道、南彭街道、惠民街道、一品街道、界石鎮、麻柳嘴鎮、木洞鎮。城市建設用地區人口聚集度高，布局中長期、短期及暫時避難場所。

（2）小城鎮鎮區指城市規劃區以外的小城鎮的鎮區范圍，涉及安瀾鎮、東泉鎮、二圣鎮、豐盛鎮、姜家鎮、雙河口鎮、天星寺鎮、圣燈山鎮、接龍鎮、石龍鎮、石灘鎮等小城鎮。小城鎮鎮區根據鎮區規劃用地情況布局暫時避難場所。

（3）鄉村地區指巴南區除城市建設用地區和小城鎮鎮區以外的廣大鄉村區域。由于鄉村地區人口分布稀疏、戶外開敞空間較多，不必設置專門的應急避難場所，原則上每個村設置一處鄉村應急聯絡點，用于災后定點聯絡和物資發放。

3.3 巴南區應急避難場所用地布局規劃

巴南區應急避難場所規劃在上兩版主城區應急避難場所規劃基礎上，結合山地城市復雜地形特征，巴南區控制性詳細規劃用地布局情況，以及現狀應急避難場所選址建設經驗，提出了巴南區應急避難場所有效用地面積折算系數及人均占地面積的修正建議（表2）。

（1）中長期避難場所規劃布局

規劃依據 《重慶市主城區突發事件應急避難場所規劃》（2015年修編），規劃中長期應急避難場所2處，分別為重慶理工大花溪校區、鹿角規劃體育用地，分別服務巴南區銅鑼山以西片區李家沱魚洞組團和巴南區銅鑼山以東，基本實現市級應急避難場所服務范圍全覆蓋。規劃有效應急避難總用地面積21.2公頃。

表2 巴南區應急避難場所有效用地面積折算系數及人均占地面積指標

（2）短期避難場所規劃布局

規劃依據 《重慶市主城區突發事件應急避難場所規劃》（2015年修編），巴南區規劃短期避難場所23處，規劃有效應急避難總用地面積75.12公頃。

（3）暫時避難場所規劃布局

暫時避難場所主要功能是在災后就近臨時避難的場所，也是避難人員集合并轉移到固定避難場所的過渡性場所，具備緊急避難功能，設置最基本的生活保障設施，巴南區規劃布局暫時避難場所156處，規劃有效應急避難總用地面積143.47公頃。

（4）鄉村應急避難聯絡點

鄉村應急避難聯絡點主要布局于城鎮規劃區以外的鄉村地區，用于方便災后集中聯絡，提供應急物資的接收分發。巴南區規劃布局鄉村應急避難聯絡點159處。

3.4 巴南區應急避難場所規劃實施策略

巴南區應急避難場所規劃除了按照常規城市規劃要求在“規劃組織實施、規劃修改程序、規劃建設管理”等方面提出了規劃實施措施外，側重從“資金籌措、維護管理、宣傳教育”等方面提出了較強針對性的實施策略。在資金籌措方面，中長期應急避難場所建設改造資金應納入重慶市政府財政安排支出，短期和暫時應急避難場所，以及鄉村應急避難聯絡點建設改造資金則由巴南區政府財政統一安排支出。在維護管理方面，應急避難場所的管理單位應負責場所的日常管理與維護，供水、通信、供電、市政等部門應積極配合，在應急避難場所建設完成投入運營后，應保證每年至少檢修維護一次。在宣傳教育方面，應編制突發公共事件市民應急手冊，各級政府機關、社會團體、企事業單位和社區管理部門應采用現代信息技術加強應急法律法規、應急避難常識、應急避難規劃的宣傳，盡可能讓所有居民熟知周邊范圍內的應急避難場所布局。

4 結語

該文通過對重慶市巴南區應急避難場所規劃的實踐探索，提出了城鄉全域覆蓋的應急避難場所層級結構、規劃標準、規劃管控要求、空間布局體系等的基本要求。為了適應經濟社會可持續發展，滿足人民群眾應急避難要求，切實提高城市和鄉村防災減災能力，還需繼續從空間體系因地制宜、平災功能有機結合、防災減災體制機制等方面進行深入研究探討。

[1]初建宇，蘇幼坡.村鎮應急避難場所規劃技術指標的探討[J].自然災害學報，2012（5）：23-27.

[2]郭曉宇，郭小東,顧建波.城鎮防災避震場所的規劃建設[J].小城鎮建設，2013（9)：33-37.

[3]重慶市人民政府.重慶市主城區突發事件應急避難場所規劃[R]（2007-2020年）（2015版），2016.

[4]王郅強，王志成.我國應急避難場所現存問題與發展策略[J].東岳論叢,2011，32（8)：65-69.

[5]GB 51143-2015防災避難場所設計規范[S].北京：中國建筑工業出版社，2015.

[6]趙敏，楊劍.淺談城市應急避難場所的規劃與建設——以綿陽市為例[J].安徽建筑，2012，19（1)：74-75.