公海保護區法律機制創新的理論與實踐

檀暢

【摘要】公海作為一國陸地范圍之外的管轄區域，傳統的保護法系均不能全面覆蓋其保護的范圍。當前公海的環境保護與資源集約化使用等成為國際社會間公海生態治理的高頻詞匯。基于這一現實考慮，本文從習近平總書記提出的“構建人類命運共同體”偉大構想出發，全方位探究當前公海保護區法律規制的現狀、法律規制存在的短板、促進其不斷完善的現實性路徑等現實性問題。以明確在“構建人類命運共同體”偉大愿景指引下中國參與公海保護區法律建設與制度優化的邏輯理路及實踐方向。

【關鍵詞】人類命運共同體 公海保護區 法律機制創新

【中圖分類號】D993.5 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.009

當前公海資源的利用正面臨著污染源增加、跨界海洋污染、公海污染防治滯后等一系列的現實性問題。通過構建公海保護區的行政區劃以實現區域內資源的集約利用及合理保護，是目前全球海洋法建設的重中之重[1]。截止到目前，以《聯合國海洋法公約》與《生物多樣性公約》為代表的公海保護區規制體制的建立，標志著全球公海保護區在制度體系與操作規范等方面日趨成熟。但不容忽視的是，目前全球公海保護區內現行的制度體系與操作流程尚不成熟系統。本文正是基于這一現實考慮，以習近平總書記提出的“構建人類命運共同體”的核心內涵為指引，圍繞公海保護區法律機制創新與區域實踐方略等現實性問題進行深入的探討，以明晰在現行國際法框架下的公海保護區法律建設的理論基礎與區域實踐。

當前國際通行的公海保護區法律規則與區域實踐

針對公海范圍內的保護區行使制度監管與法律約束的職能應與域內的法律運作模式區別對待。雖然目前國際上尚無具備強針對性與時效性的公海保護框架，但是以《聯合國海洋公約》與《巴塞羅那宣言》為代表的國際規則對于公海保護區的法律創新具有較強的指導意義。

第一，現有國際法律體系中關于公海保護區的法律規制。當前國際法律體系中關于公海保護區的法律規制體系主要包括以下三個主體：全球性條約、地區性條約以及國際組織會議。首先就全球性條約而言，目前雖無直接相關的國際公約作為法律保障，但是較多的國際性公約均會對公海保護區的監督管理進行間接的指引[2]。其中代表性公約為《聯合國海洋法公約》與《生物多樣性公約》。這兩項國際法公約分別就公海保護區內資源的平衡利用、締約國之間對于公海保護區內生物多樣性保護和持久使用等緊迫性問題進行了法律層面的約束，雖然上述兩項法律條文不能成為公海保護區立法的根源性支撐，但是對于公海保護區運營維護與監督管理具有極強的指導意義與實踐價值。

第二，主要區域實踐對公海保護區的法律規制建設現狀。當前在全球范圍內就公海保護區法律規制實踐的代表性做法分為三類：地中海派格拉斯海洋保護區區域實踐、南奧克尼群島南大陸架公海保護區、大西洋公海海洋保護區網絡。這三類公海保護區區域實踐分別從管理機構、管理措施等方面進行了大膽的組織創新與流程創新[3]。其中在管理機構方面，均強調構建包括外圍管理部門與中樞管理部門為統領、以技術咨詢、科研咨詢、管理咨詢、服務咨詢為支撐的扁平化管理模式。在管理措施方面，均強調了締約方之間的信息交流以及公海保護區內具體的管理計劃、檢測與研究計劃等方面的機制安排。可見當前以上述三類區域實踐為代表的公海保護區法律規制建設的探索，對于協調國際法與公海保護區的制度沖突、強化跨區域的管理協同與規制合作具有十分重要的現實意義。

當前公海保護區區域實踐及現有法律規制所面臨的困境

雖然前文所表述的現有公海保護區法律制度建設提供了可行性極強的國際法基礎與現實性實踐支撐，但是同時造成了在該領域國際法中的“碎片化”現象，導致當前公海保護區的法律制度不成體系。

第一，公海保護區區域實踐的困境。值得注意的是，前文所述的三類區域實踐均不同程度地存在著管理機制不健全、締約國合作困局等方面的問題。首先，由于當前的區域實踐尚不具備針對締約國實施“硬法”效力的強制約束效能，加之目前公海保護區缺乏系統性集約化的管理計劃，導致當前公海保護區的管理實踐活動缺乏制度依據[4]；其次，當前締約國對待公海保護區的資源配置方式及配置權重存在一定的分歧，正是由于締約國之間難以就各自的公海利益訴求實現“帕累托最優”，由此派生出了國家之間合作的“囚徒困境”。由此可見，當前全球公海保護區的區域實踐困境的根源在于缺乏強有力的組織體制的支撐與多元靈活的制度機制的保障。

第二，公海保護區法律規制的困境。當前公海保護區法律規制的困境主要體現在以下兩個方面：缺乏完整可行的國際化框架、公海保護區與現行公海法律制度的不協調。首先，當前公海保護區在公海生物多樣性保護方面缺乏直接系統的法律約束。現行的保護法律機制均未圍繞建立海岸與海洋保護區來對其進行直接規制[5]。其次，由于公海保護區與一般性的海洋保護區相比，關鍵的優勢在于其特殊性。只有將海洋生物活動規律的特性納入到公海保護區法律規制建設的框架下，方能夠以多元化的保護區制度體系為支撐，來精準地滿足這種特定區域保護模式的現實性需求。

公海保護區法律規制的模式、效應及完善路徑

只有以構建公海保護區全球性條約的“頂層設計”為指引、以繼續發揮國際組織決議重要作用的“區域實踐”為手段、以持續強化地區性協議框架約束力量的“制度約束”為保障，方能夠科學系統地促進公海保護區法律規制的完善。

第一，公海保護區法律規制的一體化模式：制定關于公海保護區的全球性條約。將全球性法律體系納入到公海環境保護的國際條約中，能夠最大限度化解現行海洋管理法律體系的原則性與區域規制之間的矛盾。因此在條約設計方面應側重于以下幾點：首先，在制度設計層面上應以宏觀的視角來審視公海保護區的法律建制問題，而不應囿于公海保護區中的行為規范的限制與資源攫取的約束；其次，在內容框架層面上應體現創新性與前瞻性，法律所統籌監管的范圍不僅涵蓋能夠產生短期經濟效果的行為，更應該輻射至能夠生成遠期收益的創新活動等科學研究。

第二，公海保護區法律規制的協調性效能：繼續發揮國際組織決議的重要作用。公海保護區的行政管理是由全球性或地區性的國際組織來牽頭推動的。但由于目前不同國家對于公海保護區內資源配置難以實現戰略一致性共識，從而使目前公海保護區在立法、司法與執法三者之間難以實現有效的協同。但是國際組織決議自身具備的客觀性、真實性及科學性特征，完全能夠作為公海保護區立法的關鍵藍本，并以其在不同海域內國家中的感召力及影響力，科學地協調不同國家在公海保護區中的利益訴求。

第三，公海保護區區域實踐制度性話語權：持續強化地區性協議框架約束力量。強化我國公海保護區區域實踐的制度性話語權，并相應調整地區性法律政策是公海保護區制度創新的重要支撐。這一方面需要拓展公海保護區制度框架中國家參與邊界，并對應擴大這些框架適用范圍；另一方面現行的公海保護區法律和政策需要根據實際需求的變動進行完善與改進。更為重要的是，應將跨區域的地區協議框架在更高的維度上進行整合，當更大的協議達成后，原有的協議框架自動廢止。

“人類命運共同體”視閾下中國參與公海保護區建設的基本方略

第一，頂層設計的支撐：夯實公海保護區的理論基礎。當前我國正在穩步推進海洋自然保護區和海洋特別保護區建設，并力求做到在2020年我國海洋保護區總面積達到我國管轄海域總面積的5%。更為重要的是，我國目前在海洋保護區規范化管理的要求與內容、海洋保護區界址勘定和權屬劃歸等方面均積累了較為豐富的治理經驗，這為我國創新公海保護區法律規制提供了寶貴的實踐經驗。因此，中國參與公海保護區建設的一項重要的前置條件就在于，以扎實的理論研究為支撐，從制定有關公海保護區的原則、選劃標準、爭議解決方案等方面著手，持續強化公海保護區法律規制的法理學基礎。

第二，規范體系的制定：明晰公海保護區的選劃標準。明晰公海保護區的選劃標準，使之能夠符合不同方面的利益訴求至關重要。這就要求在標定公海保護區的歸屬確權的過程中，充分考慮以下三方面因素：首先是生態效益因素。在標定公海保護區的物理邊界過程中，應以不破壞原有生態系統的結構、功能和完整性為重要的前置條件。其次是社會效益。公海保護區的行政管理與科學運作離不開社會公眾的參與。在顯著增強社會大眾對于公海保護區內生態系統了解的同時，能夠進一步提升社會公眾的海洋環保意識與安全危機感受。再次是經濟效益，要持續創新公海保護區經濟發展的新業態與新模式，以有效地擴大公海保護區中的經濟收益的“絕對增量”。

第三，點面結合的推廣：加強公海保護區的試點建設。試點建設對于制定公海保護區的具體方案具有十分重要的現實意義。這就需要我國在參與公海保護區試點建設的過程中，從全局與整體的視角系統地把握保護區內的體制機制對于域內全部生產經營活動所產生的影響。并從總體上把握我國參與公海保護區建設的核心制約因素。待在公海保護區選址原則、管理體制與法律規制建設等方面積累了豐富實踐經驗與知識儲備之后，以“先試點后推廣”“點、線、面”相結合的試點工作思路，最大限度地壓減體制機制創新的“沉沒成本”與“試錯成本”，以試點建設促進公海保護區改革創新節奏、力度、次序三者之間的有機統一。

第四，法律規制的保障：制定公海保護區的專項法律。為了規避“無法可依”局面的負面影響，當前我國參與公海保護區建設的中心工作在于持續強化這一區域的法律體系建設，以增強當前國家域外法律的影響力。但是基于我國海洋管理部門的政策制定趨向來看，我國仍傾向于在現行的《海洋法公約》法律框架的前提下來規劃公海保護區的法律規制及制度體系。因此我國參與公海保護區的專項法律建設需要密切關注國際層面在這一領域中的理論進展與實踐創新，結合我國海洋保護區的實踐經驗，構建既彰顯中國特色又符合國際通行準則的公海保護區專項法律框架。

結論

縱觀當前公海保護區的建設進程，不難發現其在現行國際法框架之中的合法性問題尚未徹底解決，雖然目前已經具備了一定的理論基礎與區域實踐，但是尚無一部專門的法律就其權力邊界與資源配置進行科學的管理與指引。本文正是基于這一現實考慮，從“構建人類命運共同體”的視角，就持續強化公海保護區的區域實踐與法律規制進行系統的研究。本文研究結果表明，針對當前公海保護區法律建設所存在的現實瓶頸，應從保護區內全球性條約的構建、國際組織決議效力的最大化發揮、地區性協議約束力量的激發三個方面予以強化，更為重要的是，進入“新時代”的中國更應該憑借夯實公海保護區法律機制的理論基礎、明晰公海保護區的權力邊界、創新公海保護區的試點建設模式、強化公海保護區專項法律保障等手段，維護公平合理的公海保護區海洋秩序、穩步推進公海保護區的立法進程、實現公海保護區可持續發展，為全球貢獻中國關于公海保護區法律規制創新的治理方案。

注釋

[1]桂靜：《不同維度下公海保護區現狀及其趨勢研究——以南極海洋保護區為視角》，《太平洋學報》，2015年第5期，第61～63頁。

[2]許望：《公海保護區與現行海洋法體系的關系問題研究——基于〈聯合國海洋法公約〉的分析》，《浙江海洋學院學報（人文科學版）》，2015年第12期，第103～107頁。

[3]史曉琪：《公海保護區與公海自由制度的關系及發展進路研究》，《中國海商法研究》，2017年第4期，第87～89頁。

[4]張磊：《論公海自由與公海保護區的關系》，《政治與法律》，2017年第10期，第88～92頁。

[5]李潔：《南大洋海洋保護區建設的最新發展與思考》，《中國海商法研究》，2017年第1期，第39～42頁。

責 編/馬冰瑩