PPP項目股權(quán)合作中常見主要問題及研究分析

溫旭軍

【摘 要】論文重點論述了在SPV中各參與主體間如何設(shè)計股權(quán)合作模式，合理設(shè)定各方的權(quán)責(zé)利，確保在PPP項目全周期中更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢。

【Abstract】The paper mainly explores how to design the mode of equity cooperation among the participants in SPV， to set the rights and responsibilities of all parties reasonably， and ensure that their respective advantages are better played in the complete period of the PPP project.

【關(guān)鍵詞】PPP項目； 股權(quán)合作； 優(yōu)勢

【Keywords】PPP project； equity cooperation ； advantages

【中圖分類號】F283 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）05-0027-02

1 引言

近年來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域大力推行PPP模式，施工企業(yè)、金融機構(gòu)、裝備制造、專業(yè)技術(shù)公司及運營管理公司等組成聯(lián)合體，共同組建SPV（SPV指特殊目的機構(gòu)/公司）參與PPP項目的現(xiàn)象越來越普遍，而在SPV中各參與主體間如何設(shè)計股權(quán)合作模式，合理設(shè)定各方的權(quán)責(zé)利，確保在PPP項目全周期中更好發(fā)揮各自優(yōu)勢，是當(dāng)前PPP項目實施中遇到較多的實際問題[1]。

2 PPP項目股權(quán)合作中遇到的主要問題

PPP項目股權(quán)合作的核心原則是：互補優(yōu)勢、收益分享和風(fēng)險共擔(dān)；但目前相關(guān)法律法規(guī)尚不成熟，各參與主體因其企業(yè)性質(zhì)、利益訴求、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等各方面存在一定差異，在PPP項目股權(quán)合作中主要存在以下問題[2]。

2.1 參與主體介入時點問題

根據(jù)目前的PPP項目的市場運作模式，所涉及的時間在參與時主要有兩種途徑：一是參與招投標(biāo)階段組成聯(lián)合體參與投標(biāo)方，招標(biāo)方按照股比政府平臺公司共同設(shè)立SPV項目兩股權(quán)合作；工程招投標(biāo)完成，參與方可與中標(biāo)方共同參與項目合作，共同設(shè)立SPV。

①參與主體在招投標(biāo)階段介入分析。在目前的PPP項目招投標(biāo)環(huán)節(jié)，部分招標(biāo)人要求由獨立的投標(biāo)主體參與投標(biāo)，不接受聯(lián)合體招標(biāo)；或根據(jù)招投標(biāo)法的規(guī)定，要求聯(lián)合體各方都應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項目的相應(yīng)能力。在以上的情況下，社會資本相互“合作”的優(yōu)勢就很難發(fā)揮出來，尤其是設(shè)計施工資質(zhì)較低的民營建筑企業(yè)及不具備施工能力的金融機構(gòu)較難參與到PPP項目股權(quán)合作中，社會資本各方優(yōu)勢難以聚合，不利于PPP模式的長期良性發(fā)展。②參與者在投標(biāo)時參與分析。在招標(biāo)階段完成后，參與者可以通過金融投資者或戰(zhàn)略投資者的身份介入PPP項目的股權(quán)合作。但在這種情況下，其干預(yù)還存在一些問題。第一，如果招標(biāo)文件沒有明確規(guī)定，參與投標(biāo)后進(jìn)入股權(quán)合作的參與者可能存在法律上的瑕疵。其未經(jīng)過規(guī)范的政府采購程序而介入PPP項目實施，其身份的合法性存疑。二是如參與方在SPV項目公司成立后再介入的，會涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴股相關(guān)程序，有困難的運作時間，以滿足性能要求的項目。因此，這通常是在招標(biāo)文件的范圍內(nèi)，將社會資本引入金融投資者的方式。

2.2 參與主體就項目融資的權(quán)責(zé)利劃分問題

所有社會資本合作伙伴在中標(biāo)PPP項目后共同組成SPV，并按照股本比率投資于SPV資本。剩余債務(wù)資金一般由SPV由預(yù)期收益的權(quán)利提供項目融資解決。同時，當(dāng)?shù)盅侯A(yù)期收益權(quán)的額度不夠部分， SPV的股東應(yīng)按各方股比向銀行提供差額擔(dān)保，從而解決項目公司融資事宜。

參與方融資擔(dān)保責(zé)任的劃分與分析。在PPP項目的參與者中，有些企業(yè)由于其資產(chǎn)和財務(wù)狀況難以得到金融機構(gòu)的承認(rèn)，則其難以按要求完成項目融資任務(wù)。在當(dāng)時，股票是由對方提供相應(yīng)的融資擔(dān)保，代為供應(yīng)商有權(quán)要求供應(yīng)商提供相應(yīng)的反擔(dān)保，或者調(diào)整后續(xù)項目的利潤和股息權(quán)。在這一過程中，涉及資金分配和融資責(zé)任的各方有爭議[3]。

2.3 項目實施階段參與主體間責(zé)任和利益分工的相關(guān)問題

在項目實行階段，由于參與者和合作目標(biāo)的利益要求不同，參與執(zhí)行的任務(wù)參與者之間存在差異。

在PPP項目中，所有各方都應(yīng)本著“同一權(quán)利、同責(zé)任、有效益”的原則，根據(jù)項目份額分配項目的項目設(shè)計、建設(shè)和運行原則。但是，作為PPP金融投資者的金融機構(gòu)，政府平臺公司和其他參與者一般都沒有專業(yè)的設(shè)計、建設(shè)和運營資格，在項目實施過程中不承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)和運營的任務(wù)。在一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，企業(yè)的主要職責(zé)是承擔(dān)部分技術(shù)任務(wù)，在項目運作方面不能按照他們的分擔(dān)比例承擔(dān)任務(wù)。因此，各方在施工和運營期間的分工不容易劃分。

總的來說，建議在“共有權(quán)、同責(zé)任、共益”的一般原則下，根據(jù)各自的優(yōu)勢和優(yōu)勢互補的原則，合理劃分建設(shè)和經(jīng)營任務(wù)。對于股票相應(yīng)部分的超額投資回報，應(yīng)由不承擔(dān)全部責(zé)任的其他股票享受。有關(guān)各方應(yīng)就這一問題達(dá)成全面協(xié)議，并在合作初期達(dá)成協(xié)議。

2.4 各參與主體在退出時相關(guān)問題

由于企業(yè)性質(zhì)、監(jiān)管機制和利益要求，PPP項目的股權(quán)結(jié)構(gòu)不盡相同。SPV退出也存在一些差異。目前，SPV的股權(quán)退出主要有兩種形式。一種是公私營伙伴關(guān)系簽署的PPP合同或特許協(xié)議。合作期滿后，根據(jù)協(xié)議對SPV進(jìn)行清算和解散，每一個PPP項目都自動退出股權(quán)合作主體。二是在項目合作期內(nèi)，部分股東通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓提前退出。以下是提前支取的主要討論。

2.4.1 股權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件

需要同時滿足以下情形：①需要股東會或公司章程規(guī)定的議事機構(gòu)同意；②符合PPP項目合同對受讓方的資格條件及要求以及受讓方全面履約的承諾；③政府方的審查同意。

但對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓我們得有平常心，因為股東畢竟是股東，而PPP項目合同的履約主體是項目公司（成立項目公司的情形適用），如果股東主要權(quán)利義務(wù)已經(jīng)履行完畢，項目公司進(jìn)入穩(wěn)定運營期，且項目公司履約記錄良好的情況下，我覺得我們亦不必特別矯情，可以在股東及項目公司作一定的承諾和保證的情況下，允許有條件的轉(zhuǎn)讓。

2.4.2 股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作路徑

在SPV轉(zhuǎn)讓國有股股份時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方原則上應(yīng)執(zhí)行授權(quán)部門的審批流程，邀請專業(yè)機構(gòu)對轉(zhuǎn)讓對象進(jìn)行評估，并按照公開上市的方式轉(zhuǎn)讓[4]。

對于SPV的金融投資者，一般認(rèn)為在合作期結(jié)束后，受讓人將在合作期結(jié)束后由受讓人支付相應(yīng)的股權(quán)資本和投資收益。受讓人應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)政策法規(guī)辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

3 PPP項目股權(quán)合作建議及措施

結(jié)合本企業(yè)已經(jīng)實施和正在實施哈爾濱、武漢江南中心地下管廊、南京江寧開發(fā)區(qū)濱水風(fēng)光帶基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項目，就PPP項目股權(quán)合作提出以下建議及措施。

3.1 合作各方應(yīng)提前明確，完善PPP項目合同退出機制

在項目的早期階段，當(dāng)參與者愿意合作時，建議對相關(guān)的退出做出初步澄清。SPV成立后，當(dāng)事人可以在投資者的協(xié)議或公司章程的規(guī)定詳細(xì)的退出原則，在內(nèi)部轉(zhuǎn)移和對外轉(zhuǎn)移形式的運作路徑的前提下，完善PPP項目退出機制。

3.2 所有合伙人應(yīng)保證退出路徑的合法遵守

建議在SPV與政府簽訂的PPP合同或特許協(xié)議中，就股東退出事宜達(dá)成明確的協(xié)議，以確保股東在離開時的合法遵守。以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式，嚴(yán)格按照資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等法定程序辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

3.3 通過資產(chǎn)證券化，完善PPP項目的資本市場相關(guān)制度，通過資本市場進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易

近年來，證監(jiān)會提出，將加強與國家發(fā)展和改革委員會的合作，優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化。中國證券投資基金業(yè)協(xié)會將建立一個專門的業(yè)務(wù)受理、審核和記錄方便，特殊崗位職責(zé)，提高國家發(fā)展和改革委員會優(yōu)先PPP項目相關(guān)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品審核、清單和記錄的工作效率。隨著PPP項目的逐步興起和成交量的不斷增加，PPP項目的市場前景更為廣闊。建議進(jìn)一步完善SPV的股權(quán)退出機制、PPP項目上市和證券化進(jìn)程，進(jìn)一步發(fā)展PPP項目市場[5]。

目前，PPP項目規(guī)模已達(dá)到很大的規(guī)模，并將在未來繼續(xù)增長。參與PPP項目將進(jìn)一步使社會資本多樣化。在這種情況下，參與者之間的合作將是未來的趨勢。建議參與者應(yīng)充分進(jìn)行溝通和協(xié)商，在項目的實施中，加強了解和互信，開展實質(zhì)性工作上達(dá)成合作模式協(xié)議后，權(quán)力與責(zé)任的劃分、業(yè)務(wù)狀況和SPV公司的治理結(jié)構(gòu)都要清晰，以減少因為彼此之間的差異等影響項目正常運行。

【參考文獻(xiàn)】

【1】發(fā)改投資〔2014〕2724號.關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見[Z].

【2】盧國營，蔣國佼.PPP項目各參與主體的合作模式[J].施工企業(yè)管理，2017（06）：83-85.

【3】國發(fā)〔2014〕43號.國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見[Z].

【4】國發(fā)〔2014〕60號.國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見[Z].

【5】財金〔2014〕76號.財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知[Z].