固定資產投資項目檔案的前端控制

熊瑤 原月

摘要：固定資產投資項目檔案的完整、準確、系統和安全是對項目檔案質量的最基本要求，也是檔案專項驗收和項目竣工驗收的前提。本文中筆者將前端控制思想引入項目檔案管理，從思想觀念、管理制度、工作模式、關鍵點把控、人才培養等方面提出具體建議，以期提升項目檔案管理水平，確保項目檔案質量。

關鍵詞：項目檔案前端控制

固定資產投資項目檔案（以下簡稱項目檔案）是指固定資產投資項目在提出、立項、設計、施工、竣工過程中，以及配套工藝設備儀器申購、研制、安裝、調試和經費使用等活動中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像及其他形式的歷史記錄。它是項目建設工作的重要組成部分，更是項目竣工驗收的必要條件。

2006年，國家檔案局印發的《重大建設項目檔案驗收方法》第四條明確規定“項目檔案驗收是項目竣工驗收的重要組成部分。未經檔案驗收或檔案驗收不合格的項目，不得進行或通過項目的竣工驗收”，從國家層面對項目檔案驗收做出了明確規定，奠定了項目檔案在項目工作中的重要地位。實際工作中，固定資產投資項目資金投入大、周期長、專業多，檔案形成周期長、數量大、難受控、門類復雜，項目檔案管理步履維艱，檔案質量差強人意。如何有效積累、科學管理項目檔案，是項目檔案工作亟須解決的難題。

一、項目檔案前端控制的含義

前端控制思想由法國檔案學者C·諾加雷提出，他指出“檔案工作者要重新考慮他們在文件生命周期中進行干預的時機，甚至重新思考這種生命周期本身”。所謂“前端控制”，是指針對電子文件的管理，要從文件形成之時甚至形成之前就對文件形成一直到歸檔的整個過程通盤規劃，把可能預先設定的管理功能納入系統之中，并在文件形成和維護階段進行監督。前端控制思想源于電子文件的產生，被稱為“電子文件時代的新思維”，它要求檔案工作者由只關注“后端”轉而將注意力放到“前端”。這一思想同樣適用于項目檔案的管理。

項目檔案的前端控制，就是將檔案管理工作介入節點前置到項目立項階段，從項目文件形成之時甚至形成之前，就對整個項目文件從形成到歸檔的全過程進行全面規劃與預先規范，對文件形成、積累、預立卷等過程進行實時跟蹤監督和節點把控，確保項目檔案質量。

二、項目檔案前端控制的必要性

（一）前端控制是檔案部門應履行的基本職責

雖然前端控制思想是在電子文件時代被作為一種新的檔案管理思維提出來的，但在《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）中早已有所體現。《實施辦法》規定檔案機構應“指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作”，要求檔案機構將工作節點提前到文件形成之時，即對文件進行前期管控。《實施辦法》明確地從國家法律層面將前端控制作為檔案機構應履行的基本職責。

（二）前端控制是項目檔案管理的基本要求

2002年，國家檔案局印發的《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》中提出“項目文件的收集、整理、歸檔和項目檔案的移交應與項目的立項準備、建設和竣工驗收同步進行”，這種對項目文件的同步管理要求，是前端控制思想在項目檔案管理中的體現，說明前端控制已成為項目檔案管理工作的基本要求。

（三）前端控制是確保項目檔案質量的重要手段

從文件生命周期理論和文件連續體理論看來，文件和檔案是一個事物的兩個不同階段，前端控制對文件階段進行管理，確保文件質量，為項目檔案質量提供保障。固定資產投資項目從立項到竣工驗收，建設周期長，人員變動頻繁，文件易流失；參建單位多，文件管理標準不一；環節復雜，文件難管控等問題時有出現，這些直接影響著項目檔案的質量，關乎項目的竣工驗收。前端控制就是要在項目立項之前，通過明確各方職責，提出管理標準，緊抓關鍵節點，落實過程管控，確保項目檔案質量。

三、實施項目檔案前端控制的具體舉措

（一）轉變思想，將項目檔案前端控制理念落到實處

一是項目參建各方應充分認識到項目檔案工作是確保項目驗收必不可少的工作。只有項目檔案驗收通過，才能開展項目的竣工驗收。檔案是項目實施過程的原始記錄，而非事后編寫的材料，應將項目檔案管理作為一項前瞻性工作，在項目前期就制定工作計劃，對項目文件和檔案管理工作進行全盤規劃，規避管理漏洞與質量風險。

二是檔案人員要轉變“重后端輕前端”的理念，將項目檔案工作介入節點前移，突破檔案工作置于后端被動接收、給什么收什么的傳統模式，深入項目工作前線，主動掌握項目文件形成與運轉的控制權，將工作重點由文件歸檔后的整理、保管等，向前期主動參與項目重要會議和關鍵節點，指導、監督和檢查項目文件的形成、積累等方面轉移。

（二）建立健全管理制度體系，明確檔案管理職責和標準要求

單一的管理制度很難有效指導管理要求日益精細化的項目檔案管理工作，需要建立一套管理制度標準體系，將前端控制思想融入體系建設。

以筆者單位為例，將項目檔案工作納入法人責任、招投標、工程監理和合同管理等管理制度；制定《固定資產投資項目檔案管理規定》，明確參建各方檔案管理分工與職責，確定歸檔范圍，提出歸檔要求，明確檔案驗收要求與流程，對項目檔案中涉及的各門類檔案，也按照管理標準加以規范。通過管理制度與標準的制定與執行，為前端控制提供制度依據與保障。

（三）建立項目檔案工作管理網絡，加強全過程控制

建設單位應建立完善的項目檔案工作管理網絡，對項目文件實施前端控制與全過程跟蹤管理。成立項目檔案工作領導小組，將檔案工作納入領導崗位職責，各文件形成單位負責人負責本單位產生的文件材料的收集與積累工作，檔案部門負責對各單位的文件管理工作進行監督、檢查、指導與考核。此外，以合同條款等具有約束力的方式，要求各參建方配備具有資料員資質的兼職檔案員，建設一支以建設部門檔案人員為主、各參建方資料員為輔的專、兼職檔案人員隊伍，對資料員實行一對多的管理要求與標準傳達，統一口徑、統一標準。

（四）實行“三參加兩檢查一通報”，加強關鍵節點文件管控

1.“三參加”是指檔案人員參加合同評審會，將歸檔文件要求納入設計、施工、監理、設備購置等合同專門條款，打破臉譜化同質化合同模板，通過源頭控制，規范文件形成和交付要求；參加設備儀器（軟件）開箱驗收會，第一時間對裝箱單、合格證、使用手冊等隨機文件進行審查，文件不全不簽字，嚴格把控文件的齊全完備；參加單項驗收評審會，對待審項目文件進行最終審核把關，對評審過程形成的重要文件進行收集，確保重點環節的文檔受控。

2.“兩檢查”是指對項目文件實行定期檢查和隨機抽檢。按照項目實施階段特點，制定檢查計劃，對各文件形成單位的預立卷工作進行定期檢查，對項目建議書、可行性研究報告、初步設計審批和批復、招投標文件、竣工圖、設備采購合同與環保、消防、安全、職業衛生等單項驗收進行重點抽查，規范文件形成與積累流程，確保歸檔文件符合項目標準要求。

3.“一通報”是指建立項目檔案工作信息通報制度，將檔案工作信息通報納入項目會議議程，定期向項目組、檔案工作領導小組、參建各方通報項目檔案工作進展及定期檢查、考核的結果，引起各方重視，監督問題整改。

（五）加強項目檔案人員能力的培養

一是增加知識結構與知識儲備的多元化。固定資產投資項目牽涉的專業廣，除檔案管理專業知識外，了解和熟悉招投標、建筑工程、外貿、儀器設備購置、財務、項目管理等相關知識與標準，是制定檔案工作計劃與標準要求，有效履行監督、指導與檢查職責的前提。二是提升組織、溝通與協調能力。項目的組織、實施和管理是一項復雜的系統工程，檔案人員從后端走到前期參與其中，組織制定工作計劃，明確文件歸檔標準與要求，參加重要會議與節點活動，對參建單位文件形成、積累和預立卷工作進行現場監督、指導和檢查，這些都需要檔案人員具備出色的組織、溝通與協調能力。

四、結語

將前端控制理念引入固定資產投資項目檔案管理工作，從項目立項階段就對項目文件實施節點把控與全程跟蹤管理，有利于規避項目檔案管理風險，保證項目檔案的完整、準確和系統性，有利于提升項目檔案質量，最終確保項目檔案和項目整體的順利驗收。

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作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院；2.中國運載火箭技術研究院