內外審計合力助推行政事業單位內部控制建設

楊艷琴

摘要：十九大報告指出：要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行。行政事業單位（以下簡稱單位）作為為人民群眾提供社會公共服務的主體，規范和加強其內部控制，不僅是提高其管理水平和風險防范能力的需求，同時也是推進廉政建設，維護社會公眾利益，實現國家治理體系和治理能力現代化的要求。本文基于審計視角， 主要分析了目前單位內部控制建設中存在的主要問題，并在此基礎上，探索作為單位主要審計主體的國家審計、內部審計在推動其內部控制建設方面可以采取的具體措施。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 審計

一、審計在內部控制建設中的作用

隨著經濟的發展，審計在國民經濟中發揮著越來越重要的監督作用。考慮審計主體類型，單位涉及的審計主體主要是國家審計和內部審計：

首先，國家審計作為國家監督體系中的重要主體，主要通過依法對屬于審計監督對象的財政、財務收支及其有關經濟活動進行審查，從而督促被審計對象合法、有效的利用公共資源，提供社會服務。可見，國家審計與單位內部控制在目標上是一致的。國家審計機關在審計過程中，可建立在了解被監督對象內部控制的基礎上，以單位內部控制作為切入點，從而對公共受托經濟責任的履行情況做出評價。因此，國家審計對單位內部控制建設起到重要的推動作用。

其次，內部審計工作的核心之一就是審查和評價單位內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進其經營管理目標的最終實現。由此可見，內部審計與內部控制建設工作關系更為密切。對更為了解單位內部情況的內部審計機構或部門來說，一方面，通過審計可以對單位內部控制的健全、有效性做出評價，從而督促單位結合實際，不斷健全、完善內部控制；另一方面，一個單位內部控制的健全性、實施的有效性，也相互影響該單位內部審計監督作用的發揮。

二、目前單位內部控制建設中存在的主要問題

為了進一步了解各單位自2014年實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》，（以下簡稱《規范》）以來，內部控制建立與實施的具體情況，2017年7-10月，針對天津市的單位進行了實地調研，共發放調查問卷255份，回收問卷227份，回收比率為89%。通過對問卷回收結果的分析，目前單位在內部控制建設方面主要存在的問題有：

（一）單位負責人對內控的重視程度有待進一步加強

任何組織的內部控制建設，最終的落實主體一定是人。單位負責人作為代表單位行使職權的人員，其對內部控制的理解和重視程度直接影響這一單位內部控制建設和實施效果。調查結果表明，對內控越重視的單位，其內控工作實施進程及工作效果相對越好。近年來隨著內控工作的逐步推進，各單位逐漸開始重視內控的建設，但仍有部分單位只是被動地完成上級要求，未能從主觀上認識到內控建設對于提升內部管理的重要性。有的單位認為，內控工作只是財務部或內控領導小組某個個體的事情，未能做到全員關注、全員參與。

（二）內部控制制度建設不健全

《規范》中就風險評估、崗位責任制、歸口管理、輪崗等做出了相關規定。但調查中發現，在風險評估方面，僅有12%的單位成立有專門的風險評估工作小組，并定期進行風險評估。由此可見，各單位內部控制建設缺乏一定的科學性；同時，多數單位由于人員短缺，并未能夠完全做到不相容崗位相分離，如部分單位出納在編制收、付款憑證的同時，還負責銀行存款余額調節表的編制；輪崗制度方面，大部分單位只是就財務部門的崗位輪換做出了相關規定，對內部控制關鍵崗位人員的勝任能力要求、工作具體職責等并未做出詳細規定。

三、內外審計合力助推單位內部控制建設的具體措施

（一）以經濟責任審計為突破口，倒逼單位加強對內部控制的重視度

《規范》中明確規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。可見，單位負責人在內部控制建設中起主導性作用。那么，如何能夠充分發揮其這一作用呢？顯然，單靠單位負責人自身的自覺性是微不足道的，還要借助審計的監督力量。首先，內部審計機構及人員需積極探索建立相關內審制度，并將內部控制建立與執行情況納入對單位領導干部的經濟責任審計中；其次，國家審計機關需進一步就單位有關內部審計相關制度的制定和落實情況進行監督檢查。這樣，通過內外審計的合力，倒逼單位負責人將外在壓力付諸于實際行動，加強對內部控制重要性的理解和接受程度，并通過其重視支持與組織實施，動員單位全體員工的參與，從而推動單位內部控制建設落到實處。

（二）以風險評估為結合點，幫助單位建立適合自身的內部控制

現代審計強調運用風險導向審計方法，即審計任何階段的工作都要以風險的識別、評估為前提，尤其需要了解該單位內部控制的設計與執行情況。因此，國家審計機關或內部審計機構在審計的過程中，可以幫助單位進一步認清其單位層面、業務層面內部控制建設整體情況，并就內部控制建立與實施中存在的問題提出針對性建議，促使單位能夠真正結合其自身實際情況開展內控建設工作。

（三）用定期與不定期督查形式相結合，督促單位內部控制的不斷完善

2012年11月財政部頒布的《規范》，要求各單位自2014年1月1日正式開始實施，但調研中發現，多數單位真正啟動內控建設工作的時間是在2015年或2016年。由此可見，在各單位被動完成內控建設的初期，外在的督促是不可或缺的，而且內部控制建設工作是一項長期工程，并不是某一時期就能完成的。因此，各單位自身應充分發揮內部審計的監督作用，進一步提高相關機構或部門的權威性和獨立性，并定期、不定期地開展內部控制執行情況的審查與評價，督促單位不斷完善內部控制建設；國家相關審計機構要對單位內控建立與實施情況進行常態化的定期督查，針對督查中發現的問題，建立專項問題檔案，并要求單位限期整改，由專人及時跟進整改進度，從而督促單位不斷完善內部控制建設。

總之，基于單位性質的特殊性，其內部控制建設的過程中，需充分發揮內外審計的監督作用，從而督促其通過不斷完善內部控制，提高工作效率，增強服務對象對單位工作的滿意度，最終保障國家治理體系和治理能力現代化的早日實現。