《北京市區(qū)檔案館檔案利用工作管理辦法》解讀

錢海峰

2017年9月13日，《北京市區(qū)檔案館檔案利用工作管理辦法》（京檔發(fā)〔2017〕14號，以下簡稱《辦法》）正式印發(fā)并施行。為使《辦法》能夠更好地得到理解和執(zhí)行，現(xiàn)對《辦法》進行解讀。

一、《辦法》出臺的背景

對全市16個區(qū)檔案館檔案利用工作進行統(tǒng)一和規(guī)范，主要有兩個原因。一是各區(qū)檔案館檔案利用工作普遍存在一些問題。主要包括：同類檔案的利用手續(xù)在不同區(qū)檔案館不統(tǒng)一；檔案利用制度中涉及群眾利益的，需控制使用的檔案的利用手續(xù)、提供證明材料等條款缺乏法律依據(jù)等。二是區(qū)檔案館出現(xiàn)的行政復議案等的要求。近兩年來，部分區(qū)檔案館在接待利用者查詢控制使用的檔案時，因利用者不能提供所需證明材料而拒絕提供利用相關檔案，但由于這些檔案館要求的利用手續(xù)缺乏法律法規(guī)和相關政策支撐，不能使利用者信服，導致利用者信訪、行政復議，甚至行政訴訟。以上這些問題要求市檔案局盡快制訂相關文件，統(tǒng)一規(guī)范區(qū)檔案局檔案利用工作，并為其相關工作要求提供依據(jù)。

2016年以來，市檔案局采取書面、電話、座談交流等方式，對各區(qū)檔案館的利用工作進行調(diào)研，重點內(nèi)容是調(diào)研利用婚姻檔案、房產(chǎn)檔案、宅基地檔案等所需要提供的證明材料、利用手續(xù)等。在全面調(diào)研的基礎上，文件起草組于2016年12月完成對《辦法》的起草，并于2017年3月組織東城、西城、朝陽、平谷等部分區(qū)檔案館召開研討會，對《辦法》的適用性進行研討、修改，形成《辦法》（征求意見稿）。此后，文件起草組向市檔案局（館）利用處、法規(guī)處，各區(qū)檔案館，市國土資源局不動產(chǎn)查詢中心及市檔案局法律顧問征求意見，不斷完善《辦法》相關內(nèi)容。經(jīng)市檔案局（館）局（館）長辦公會審議后，文件起草組又征求了國家檔案局、市法制辦及各區(qū)檔案局（館）意見，并于2017年9月13日正式出臺了《辦法》，為規(guī)范我市區(qū)檔案館檔案利用工作，更好地為社會服務提供了制度保障。

二、《辦法》的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

《辦法》共十八條。第一條至第三條，明確了《辦法》制定的依據(jù)、適用范圍、利用工作的基本要求。第四條至第六條，規(guī)定了區(qū)檔案館利用服務的方式和做好檔案利用工作應具備的條件。第七條至第八條，要求區(qū)檔案館應依法向社會開放檔案，并分別規(guī)定了內(nèi)地居民、港澳臺同胞、華僑和外國人利用開放檔案的手續(xù)。第九條至第十條，明確了區(qū)檔案館未開放檔案的利用手續(xù)。其中第九條分別規(guī)定了內(nèi)地公民、港澳臺同胞和華僑利用未開放文書檔案的利用手續(xù)。第十條明確了婚姻登記、土地登記、房產(chǎn)、公證、死亡干部等十二種專門檔案的利用手續(xù)，每類專門檔案都針對不同的利用者做了分別規(guī)定。第十一條規(guī)定了利用者利用檔案的注意事項。第十二條強調(diào)了區(qū)檔案館檔案原件原則上不外借，提供檔案利用服務不得收費。第十三條至第十五條，明確了利用者的兩項權(quán)利和一項義務。兩項權(quán)利即向區(qū)檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人享有優(yōu)先利用權(quán)和提出限制利用的權(quán)益；利用者認為區(qū)檔案館不依法履行職責的，可以申請審查、行政復議或行政訴訟。一項義務即利用者應遵守檔案法律法規(guī)和檔案館的有關規(guī)定。第十六條至第十七條，明確了《辦法》的施行時間及區(qū)檔案館應根據(jù)本《辦法》制定本館的實施細則。

三、《辦法》釋疑

（一）《辦法》的適用范圍

1.實施范圍。本《辦法》的實施范圍是北京市16個區(qū)檔案局（館）。

2.工作范圍。本《辦法》適用的工作范圍是區(qū)檔案館館藏檔案的閱覽、復制、摘錄等相關工作。

（二）檔案利用工作遵循的基本要求

《辦法》規(guī)定了檔案利用工作應遵循的基本要求，主要針對區(qū)檔案館，同樣也對利用者有要求。

1.從區(qū)檔案館的角度，強調(diào)了館藏檔案利用的內(nèi)容與手續(xù)規(guī)定應依法有據(jù)，無論是開放檔案還是未開放檔案，無論是文書檔案還是專門檔案，利用手續(xù)的規(guī)定都要有明確的法律依據(jù)。提供利用檔案的信息公開，此處不是指檔案目錄和實體信息的公開，而是指提供檔案利用的內(nèi)容、手續(xù)、時間、方式等信息應及時通過網(wǎng)站、微博、微信、報刊等途徑向社會公開。方便快捷是指各區(qū)檔案館要盡可能創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，優(yōu)化流程，方便社會各界利用。流程規(guī)范是指各區(qū)檔案館提供利用的具體行為和工作流程要統(tǒng)一規(guī)范，符合要求。

2.從利用者的角度，明確了利用者需要查詢的檔案內(nèi)容要符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，利用過程中要按照區(qū)檔案館的規(guī)定履行相關利用手續(xù)。

（三）館藏檔案提供利用的原則

《辦法》中強調(diào)了區(qū)檔案館應充分利用檔案數(shù)字化成果。以檔案數(shù)字化副本代替檔案原件提供利用，既是國家和北京市相關文件的要求，也是從區(qū)檔案館加強對館藏檔案原件的保護和更加方便快捷地提供利用服務的角度來規(guī)定的。

（四）區(qū)檔案館利用服務設施設備的要求

《辦法》中規(guī)定區(qū)檔案館應設立閱覽室，配備觸摸屏、電腦、復印機等必要的閱覽和復制設備，提供相關便民措施，主要是從利用場所和硬件設施設備配備的角度，立足區(qū)檔案館實際，對區(qū)檔案館檔案利用服務保障工作提出的具體要求。

（五）對區(qū)檔案館檔案開放工作的要求

《辦法》第七條原則上規(guī)定了各館經(jīng)鑒定后應依法向社會開放檔案的范圍。這里強調(diào)了兩個方面：一是要求區(qū)檔案館的檔案開放工作應依法，即依據(jù)國家和北京市的相關標準，對館藏到期檔案及時開放鑒定，這是檔案館依法開放檔案的前提保證。二是經(jīng)鑒定后可開放的檔案應及時、全部向社會公眾提供利用服務。

（六）利用者利用開放檔案的手續(xù)

《辦法》第八條分別規(guī)定了內(nèi)地居民、港澳臺同胞、華僑和外國人利用開放檔案的手續(xù)。主要是依據(jù)《中華人民共和國檔案法實施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》中相關條款內(nèi)容制定的。

（七）利用者利用未開放文書檔案的手續(xù)

《辦法》第九條分別規(guī)定了內(nèi)地公民、港澳臺同胞和華僑利用未開放文書檔案的手續(xù)。《中華人民共和國檔案法》第二十條規(guī)定利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規(guī)定。所以，利用未開放檔案，國家檔案行政管理部門和有關主管部門有明確規(guī)定的，各區(qū)檔案館應遵從其規(guī)定；沒有明確規(guī)定的，可以根據(jù)《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第二十八條相關內(nèi)容，要求利用者到檔案移交單位開具介紹信。這些內(nèi)容應在各區(qū)檔案館的利用制度中體現(xiàn)。

（八）利用者利用未開放專門檔案的手續(xù)

《辦法》對利用者利用未開放專門檔案的手續(xù)做了明確規(guī)定。市檔案局在參考相關主管部門出臺的《婚姻登記檔案管理辦法》《土地登記資料公開查詢辦法》等文件和反復征求相關部門意見的基礎上，重點對各區(qū)檔案館普遍涉及的且利用較頻繁的婚姻登記、土地登記、房產(chǎn)、公證、死亡干部等12種專門檔案的利用手續(xù)進行了詳細規(guī)定，為各區(qū)檔案館開展利用工作提供了依據(jù)。

1.婚姻登記類檔案的利用手續(xù)依據(jù)民政部、國家檔案局發(fā)布的《婚姻登記檔案管理辦法》及北京市民政局制發(fā)的《北京市婚姻登記工作規(guī)范》相關條款制定。

2.土地登記類檔案的利用手續(xù)依據(jù)國土資源部發(fā)布的《土地登記資料公開查詢辦法》相關條款制定。

3.房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)依據(jù)國土資源部公布施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》及北京市住建委有關行政性文件相關條款制定。

4.公證檔案的利用手續(xù)依據(jù)司法部、國家檔案局發(fā)布的《公證檔案管理辦法》及北京市司法局印發(fā)的《北京市公證檔案管理辦法》相關條款制定。

5.死亡干部檔案的利用手續(xù)依據(jù)中共中央組織部、國家檔案局印發(fā)的《干部檔案工作條例》及中共北京市委組織部、北京市檔案局制發(fā)的《北京市干部檔案工作條例實施細則》相關條款制定。

6.知青、招工、干部派遣、學籍、調(diào)轉(zhuǎn)、學生派遣及獨生子女等種類檔案的利用手續(xù)依據(jù)《市政府審改辦關于全面清理涉及企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)各類證明的通知》精神，結(jié)合各區(qū)檔案館利用工作實際，規(guī)定了當事人持本人合法身份證件即可利用，省略了需檔案移交單位開證明的環(huán)節(jié)。

在以上12種專門檔案中，土地登記類和房產(chǎn)類檔案利用過程中出現(xiàn)的問題較多，主要原因是各區(qū)檔案館和利用者對國家相關法律政策了解得不夠具體、全面。經(jīng)過梳理，目前各區(qū)檔案館涉及土地登記類及房產(chǎn)類檔案的類型主要有六類：一是農(nóng)村建房用地審批類，如密云區(qū)檔案館保存的“密云縣土地管理局村民建房用地申請表”“村民建房規(guī)劃用地申請審批表”，昌平區(qū)檔案館保存的“昌平縣村鎮(zhèn)宅基地登記審批表”“社員蓋房批示存根”“社員蓋房用地申請書”，平谷區(qū)檔案館保存的“社員建房宅基地申請表”，延慶區(qū)檔案館保存的“社員建房審批表”“宅基地批示”等；二是土地房產(chǎn)所有證存根類，如大興、平谷、延慶區(qū)檔案館保存的“土地房產(chǎn)所有證存根”；三是城鎮(zhèn)居民私人建房審批類，如豐臺區(qū)檔案館保存的“豐臺區(qū)城鎮(zhèn)居民私人建房審批表”和石景山區(qū)檔案館保存的“石景山區(qū)私有房屋施工許可證”；四是水庫移民房屋所有證類，如密云區(qū)檔案館保存的“房屋所有證存根—北京市密云縣移民房屋所有證”；五是買賣田房契約類，如順義區(qū)檔案館保存的“買賣田房草契存根”；六是城市房產(chǎn)類。

一般情況下，對于前三類檔案可依據(jù)土地登記類檔案的利用手續(xù)要求提供查詢服務，后三類檔案可依據(jù)房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)要求提供查詢服務。但是，由于土地登記類資料檔案內(nèi)容的復雜性，在特殊情況下，前三類檔案也可以用房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)提供查詢服務。比如，土地房產(chǎn)所有證存根類檔案由耕地、宅基地和房產(chǎn)三部分組成，且年代久遠，基本都是建國初期形成的，是典型的四權(quán)合一，包括作為村集體經(jīng)濟組織（村委會）的農(nóng)村土地所有權(quán)（隱性權(quán)利）、作為村集體經(jīng)濟組織成員（農(nóng)民）的農(nóng)村耕地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)以及權(quán)利人或利害關系人的農(nóng)村房產(chǎn)的私有權(quán)（顯性權(quán)利）。在提供查詢時，各區(qū)檔案館應優(yōu)先依據(jù)土地登記類檔案的利用手續(xù)提供查詢服務，若沒有解決問題，可以繼續(xù)用房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)提供查詢服務。所以，在實際操作中，要注意將土地登記類和房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)綜合起來運用。

（九）檔案原件的外借

《辦法》從加強區(qū)檔案館館藏檔案原件安全保護的角度出發(fā)，依據(jù)《檔案館通則》第二十一條，規(guī)定了檔案原件原則上不得外借，確需外借的必須經(jīng)館長批準，并嚴格辦理出庫和歸還入庫的相關手續(xù)。

（十）檔案利用復制

取消檔案利用收費后，區(qū)檔案館可能遇到利用者因復制檔案無需付費，而提出超出實際需求量的要求，處理這類問題的原則是以滿足利用者客觀實際合理的利用需求及保護檔案原件為準。

（十一）利用者的權(quán)利

《辦法》中明確了利用者認為區(qū)檔案館不依法履行職責時的救濟途徑。對于這一規(guī)定需要注意兩點：一是各區(qū)檔案館一定要依法依規(guī)做好利用服務工作，對于利用者的要求，無論合理與否，各區(qū)檔案館工作人員都要注意接待態(tài)度和用語，切忌態(tài)度生硬，激化矛盾；二是對于因依法依規(guī)不能查詢某些檔案而未達到利用者訴求的，工作人員堅決不要與其發(fā)生沖突，以勸解為主，在溝通無效的情況下，可以為其提供依法解決的相關途徑。

（十二）利用者的義務

《辦法》依據(jù)《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》及《各級國家檔案館開放檔案辦法》相關條款的內(nèi)容，明確了利用者的義務，即利用者應遵守檔案法律法規(guī)和檔案館的利用制度規(guī)定。

（十三）實施細則的制定

《辦法》中明確了區(qū)檔案館應當根據(jù)本辦法制定本館的實施細則，并經(jīng)區(qū)檔案局審查同意后制發(fā)。

這里需要明確三點：一是根據(jù)市、區(qū)兩級政府審改辦公布的權(quán)力清單，制定各區(qū)檔案館的檔案利用制度，是各區(qū)檔案局的行政權(quán)力。有權(quán)力就有義務，各區(qū)檔案局需要按照權(quán)力清單要求，制定本館的檔案利用制度。二是市檔案局制發(fā)的《辦法》屬于行政規(guī)范性文件，目的是規(guī)范16個區(qū)檔案館的檔案利用工作，指導各館制定本館的利用制度。三是按照相關法律規(guī)定，利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規(guī)定，故《辦法》中的相關條款也僅僅是將法律、規(guī)章的一些內(nèi)容進行歸攏，并不是創(chuàng)設性條款。

以上為《辦法》需要重點解讀的內(nèi)容，各區(qū)檔案局（館）理解了以上內(nèi)容，就能準確、全面地把握和執(zhí)行《辦法》。各區(qū)檔案局（館）要充分認識到做好檔案利用管理工作的重要性和緊迫性，規(guī)范做好本館檔案利用工作，更好地為社會提供服務。