以預算報告的改進促預算管理改革
——基于國外預算報告的分析和借鑒

●景婉博

政府預算是政府的基本財政收支計劃，其功能首先是反映政府的財政收支狀況（陳共，2000），而政府預算報告是政府向立法機關提交的關于財政收支計劃安排的文件，經立法機關審查批準后具有法律效力。預算報告(Budget Reports)有狹義和廣義之分。狹義的政府預算報告指的是財政部部長于預算日當天向立法機關進行的預算演說。廣義的預算報告除了預算演說以外，連同政府在預算編制過程中先后提交立法機關審查的一系列預算文件，包括預算概要（總覽）、支出報告、財政改革、分析預測、附錄等，共同構成預算報告體系。相比而言，主要發達國家預算編制經過多年發展，已經成為一種集政治、規劃、管理、財務、溝通、技術于一體的行政行為，形成了比較成熟的預算報告體系。國外預算報告的編制、體例和內容對完善我國預算報告具有若干借鑒意義。

黨的十八屆三中全會報告指出 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”，要求建立現代財政制度，而現代財政制度的一個重要內容就是政府預算制度。無論在哪個國家，預算制度都是國家治理體系中的重要組成部分，不是小事。從1999年起，我國啟動部門預算改革至今已近20年，取得了積極成效：從單式預算轉向復式預算；預算科目不斷細化；預算編審程序不斷規范；逐步開展預算績效評價；推進中央部門中期財政規劃等，通過一系列預算管理制度改革，預算管理水平不斷提升。但實際情況中，預算管理中預算編制不科學、預算主體責任意識不強等老問題仍然存在，政府性投資基金泛濫、PPP變形異化等新問題出現，這些問題未來有可能積聚風險，從而加大政府財政風險。黨的十九大報告進一步提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求，2017年《政府工作報告》也提出要持續打好防范化解重大風險攻堅戰。對預算管理來說，過去該用的方法都用了，預算管理的核心問題仍未解決。本研究嘗試從一個新的視角入手探討該問題，即試圖通過政府預算報告制度的改革達到倒逼政府預算管理改革的目的。從理論上梳理政府預算報告制度，研究我國政府預算報告制度改進和完善的重點，通過改進和完善我國政府預算報告的寫法，以期促進財政透明、預算公開的現代財政制度的加速實現。

一、預算報告相關理論

(一)國外集中預算報告編制的理論建議

世界銀行報告①中提到，提交立法機關審查的完整的預算信息應包含預算評估和財政政策評估所需的全部要素，并根據議會立法監管的要求提出撥款計劃。同時，還需提交收入、支出和財政決算。支出介紹應分為兩部分：一是對需要進行表決的撥款的介紹；二是對以附件形式額外呈現的信息的介紹。對于撥款的估算，部分國家通過“撥款法”授權，將撥款視為支出分類系統中的一個層次。一些國家預算文件中僅供參考的支出項目信息較少，而在有些國家卻多達上千條，增加了閱讀難度，因此需要總結性文字以增強可讀性。最佳數量的界定主要取決于一個國家對于撥款的規定以及政府組織結構的特點。為了更好地介紹撥款，需要添加預算附件和其他文件附件。預算附件包括：功能附件（幾年來支出的增長情況）、方案附件（尤其涉及到跨部門方案時）、發展項目或計劃（發展預算）附件；其他文件附件包括：各部門有關預算政策的描述、績效指標、多年期項目中長期成本介紹、多年期估算或公共投資計劃等。

OECD一份指南②曾對預算最優標準做過梳理。OECD指南建議各國編制預算前報告、月度報告、年中報告、決算報告、選舉前報告、中長期預測報告共六種報告。預算前報告是在向立法部門提交個別財政支出、收入預算法案前，為了便于進行綜合性財政戰略討論而編制的報告。換句話說，編制預算前報告的目的是與針對綜合性財政政策討論以及預算資源分配的詳細討論相區別，因此預算前報告中不闡述過細的內容。OECD指南同時建議，預算前報告應說明中期的經濟政策目標（intention）；將重點放在年度財政收入總額、支出總額、收支差、債務；至少于年度預算草案提交議會審議1個月前公布。

美國加拿大政府財政官員協會 （Government Finance Officers Association，GFOA）是一家以地方財政官員為會員的非官方專業團體，每年組織地方財政部門在一起交流預算管理先進經驗，定期將各地一些好的預算管理方法印刷成冊或制成光盤出售，并為政府編制高質量的預算文件及報告提供咨詢與技術支持。GFOA制定的預算文件標準已經被美加兩國大部分地方政府所接受。GFOA建議，預算文件應減少冗余，以更加合理的邏輯關系保證信息表達更加順暢。GFOA提出，預算框架應分為六個部分：介紹和概述；財務結構、政策及程序；財務摘要；資產及負債；各部門信息；全文標準（術語表、統計、附錄部分）。

根據GFOA標準，預算報告作為政府的政策文件以及財務計劃，需包含的主要信息包括：一項說明性咨文，在其中應闡明下一財政年度內政策優先項目和相關問題，并對本預算年度內原定優先項目的重大調整予以說明，詳細解釋引致調整變化的各種因素；一篇概要，在其中列舉重要的收入與支出項目，以及其他資金來源和支出用途，用以整體地反映政府預算的資金來源與運用的真實情況；至少三年的信息，上年度財政實際收支情況和其他信息、本年度預算或預估實際發生的收支數字，以及再下一年度即建議年度的預算收支數；對主要收入來源作出的預測評估，分析未來增收的潛力和重要的收入變動趨勢；要在預算文件的實體部分中反映各項基金余額的預期變化，在提交的預算中要把所有可供撥款使用的各項政府基金余額反映出來；要包括當期債務的數據，說明當期債務水平和法定債務最高限度的關系，解釋當期債務水平對現行和未來政策操作的影響；要清楚地說明各項預算基金所采用的會計標準，是收付實現制、權責發生制，亦或是其他會計標準。

(二)評述

IMF和OECD都曾對預算最優標準做過梳理，相比較而言，OECD指南對預算主體文件以外的報告書體系的梳理更有條理。OECD指南建議各國編制預算前報告、月度報告、年中報告、決算報告、選舉前報告、中長期預測報告共六種報告。而IMF手冊中還提到了OECD指南中未提及的財務報告以及GFS報告（依據發生主義編制的關于財務狀況的報告）。預算前報告是在向立法部門提交個別的財政支出、收入預算法案前，為了便于進行綜合性財政戰略的討論而編制的報告。也就是說，編制預算前報告的目的是為了與針對綜合性財政政策討論以及預算資源分配的詳細討論相區別，因此預算前報告中不闡述過細的內容。

世界銀行和GFOA關于預算報告的理論從不同角度對如何編制一套完善的預算報告提出了建議。世界銀行強調預算報告的主要內容應明確確定預算管理中的責任；GFOA從實際操作的角度闡述了預算文件應包含的要素及注重的關鍵問題。雖然各國預算報告體系沒有統一的格式和范本，但這兩個機構提供的建議為完善政府預算編制提供了很好的準則，具有一定的參考意義。

二、國外預算報告的發展演變

預算報告的編制、框架、內容以及公開程度與國家預算管理的發展相適應。預算管理所處的歷史階段與傳統決定了政府預算報告的形式與內容，預算報告的演變反過來反映了一個國家預算管理和政府治理的演變。根據國家預算管理先后經歷的不同時期，預算報告的編制、框架、內容以及公開程度等相應發生變化。因此，研究一個國家的預算報告應從該國所處的歷史制度結構入手。在發達國家，每一次預算報告編制程序及寫法的調整都與當時的政治、經濟背景密切相關，反映了不同時期預算管理的改革以及權力在行政部門和立法機關之間的重新分配。

近代國家預算于18世紀絕對王權時代首次出現，于19世紀上半葉的君主立憲時代普遍推廣。當時的預算只不過是作為業務處理的準則，為了實現絕對君主的統制而存在的“行政技術”。因此，預算是通過行使君主的命令權，對官吏進行嚴格約束的產物，沒有對君主進行約束的考慮。另外，預算編制主要關注的是按照預算規定從各地征稅，專注收入這一方面。

在不少國家，早期的預算報告是不公開的，如日本君主專制時期的預算報告作為國家機密藏在天皇留給皇太子的遺詔中并保管在銀制箱子里，僅少數大臣能夠看到。1961至1987年間，韓國處于官僚政治和威權統治之下，只有部分政治精英與部分政府官僚可以獲取和討論預算信息，提交給國民議會的預算報道缺乏充分的信息，預算過程對于公眾而言更是不公開、不透明的，此時韓國政府收支行為得不到有效約束。

英國作為公共預算的發源地，歷年預算報告的出臺都備受關注。在議會制度產生以前，政府不需要向議會提交預算報告。英國議會制度產生的背景就是為了審查預算報告，因此，英國的議會也叫“錢袋子”議會。議會制度產生以后，其主要職責就是預算審查。英國預算制度的發展是一個長期的過程,最早可以追溯到 《大憲章》（Magna Charta,1215年)。這一劃時代文件的主要內容與國王的征稅權有關。《大憲章》沒有產生完整的預算,而只要求國王就其稅收行為向貴族負責。當時較之于征稅和收稅的權力,公共支出的數額和將這些資金是否用于公共服務受到較少的關注。1688年光榮革命后，國會議員要求加強對政府資金的監督，在收入同意權的基礎上，國會獲得了對支出的否決權和支出結果的審計權。但直到1787年的《英國統一基金法》之后,完整的預算制度才初步建立,完整的收入和支出賬目于1822年才首次提交給英國議會。

美國建國初期，聯邦、州和地方政府也沒有完整的預算制度，各撥款小組委員會對其所負責領域相關部門的撥款有較大發言權，預算支出的規模、資金使用方向及其效果也不透明。隨著美國聯邦政府職能迅速擴大，由抑制國內階級運動，南北戰爭后擴充陸軍、海軍，擴大到運河、鐵路、港灣等交通基礎設施公共事業（public work）等，結果是，政府機構、政府機構職員以及政府支出迅速膨脹。但由于當時美國聯邦政府預算制度存在內在缺陷，聯邦政府的無計劃性、浪費、腐敗隨著政府職能的擴大而叢生。直至1921年哈定總統正式簽署 《預算與會計法》（The Budget and Accounting Act of 1921），美國才完成了歷史上具里程碑意義的預算制度改革，預算報告第一次作為一個獨立的文件，以合理的格式、嚴格的程序和權力等級提交至立法機關審查。1976年通過的《陽光下的聯邦政府法》規定，財政預算必須公開，不僅支出的大項分類須公開，每一個部門的支出分項也必須公開。

隨著績效預算的產生，預算報告的內容再次發生變化。當公共預算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具（OECD，2001）”時，越來越多國家的預算報告體系開始涵蓋績效指標的設計。如法國的預算報告分為兩卷，第一卷“公共財政的政策辯論準備報告”（DOFP）主要闡述經濟前景和政府的財政策略，第二卷專門詳細闡述每個計劃相關的任務和年度預算計劃、目標和績效指標清單。

三、國外預算報告的特點總結

國外預算報告體例、內容各有不同，通過比較分析主要國家預算報告體系的演變及現狀，可以總結得到以下幾點認識。

(一)預算報告不是一份孤立的預算文件，而是一個由系列文件組成的預算報告體系

在西方國家，為了使預算報告易讀易懂，便于立法機關審查和監督，預算報告往往不是一份孤立的文件，而是由主體文件和支撐性文件構成的預算報告體系。主體文件預算報告體系的核心，包括預算概要、詳細收支計劃等。支撐性文件旨在就有關預算法案的必要性和重要性說服議會，包括歷史預算數據、支出和收入方案的具體信息，以及具有重大預算影響的政策建議和倡議。這些文件先后提交給議會，有的時間跨度多達數月。以美國2018年預算報告為例，2017年3月份公布的預算簡本 《把美國放在首位——讓美國再次強大的預算藍圖》（America First-A Budget Blueprint to Make America Great Again）反映了總統預算的部分內容，5月份發布的預算詳細版本2018財年預算案(A New Foundation for American Greatness-President's Budget FY 2018)反映了預算整體情況。另外輔以數十頁至上千頁不等的歷史表格、附件等支撐性文件，這些共同構成2018年預算報告體系。英國《2017年春季預算》（Spring Budget 2017）也是由一攬子預算文件組成，同樣包括概要版和完整版，概要版短短幾頁，而完整版數十頁。日本預算報告體系包括年度預算重點、年度預算框架、一般會計收入支出預算、日本財政狀況、分類預算重點、財政部長的財政演說等十余份文件。新西蘭預算報告體系包括預算演說和財政策略報告、預算經濟和財政快訊、主撥款估算、撥款估算支持信息以及各部門的目標報告。

(二)各國預算報告沒有統一的范式，但各自報告形式相對固定

國外預算編制及預算報告的形式和內容往往以法律形式固定下來，且相對穩定。如美國早于1921年頒布的《預算及賬戶法案》就規定，總統要“以如此形式和如此詳細程序”編制預算。在相當長的歷史時期內，總統預算報告形式沒有因總統的變更而發生大的變化。預算報告作為政治性文件逐漸適應總統的需要，總統通過預算報告提出聯邦年度財政政策、聯邦征稅與支出之間的戰略安排以及各筆征稅、支出的總體計劃。克林頓總統時期的預算報告的四個主體文件《年度預算》、《附錄》、《分析和展望》以及《預算體系與概念》沿用至今。以美國2017年預算報告為例，主體文件仍包括《年度預算》、《分析和展望》、《附錄》，與克林頓總統時期的預算報告不同的是，增加了《歷史報表與數據》、《聯邦信貸補充文件》、《公共預算數據庫》等若干支撐性文件。日本的預算報告形式也相對固定，《財政狀況》、《一般會計收入支出預算》等幾個主體文件每年不變。

(三)各國預算傳統不同，預算報告的側重點也有所差異

預算報告采用什么樣的體例、框架與內容和該國家的預算傳統密切相關。以美國為代表的多數國家的預算報告以支出預測為主，而英國則比較特殊，英國的預算報告內容以稅收及稅制改革為主，以大量篇幅闡述稅收以及稅制改革，如個人所得稅、企業所得稅等現有稅種的稅率設置及稅制改革方案等。這與英國預算傳統密切相關。英國預算在歷史上通常指財政部長向議會提交的收入提議，其中支出預測在議會及所有委員會審議之前已經被列出。這種歷史理念在一定程度上導致了議會僅僅尋求嚴格批復稅收而并未立志于控制政府支出的行為。這一傳統延續至今，以英國2017年春季預算為例，五章內容中有一章專門講稅收（第三章）。除此以外，支撐文件“稅收立法和稅率概覽”（Overview of tax legislation and rates)中還列舉了當年預算報告中公布的稅收政策措施清單、相關影響、立法時間表以及稅率表等。

(四)預算報告必須明白易懂，政策和支出計劃相互呼應

在發達國家，預算報告中除了講政府的財政收支計劃，更多的篇幅是在闡述預算收支安排的依據，抓住預算安排的重點在報告中突出反映。增加預算的要求不能憑空提出，需要以財政狀況以及合理的理由為依據。發達國家的預算報告內容一般是圍繞國家面臨的經濟環境，總結以往政策的成效，闡述新的財年以及未來經濟和財政政策重點或方向，進而細化在下一年度預算各個領域、各項支出和收入的具體建議。可以說，內容從戰略層面到戰術層面，從概括到具體，條理清晰，層層遞進。

2018年美國預算報告闡述了美國面臨的內外經濟環境，描繪了美國的未來藍圖，同時還反映了聯邦政府各部門對各種聯邦計劃的優先排序。哪些聯邦項目重要、哪些不重要；需要實施哪些聯邦項目，資助多大資金規模；如何削減自主性支出，削減多少；各個政策對應的支出情況。支出報告按功能分類，每一個部門的支出被劃分為三個部分：政府經常性支出、對地方政府的補助和資本項目支出。邏輯清晰，通俗易懂。日本的預算報告也一樣，以2017年日本中央政府預算報告為例，主要闡述了2017年財政政策的基本考慮、總體的收支情況、2017財年預算及稅制改革，圍繞這些政策目標的實現，主要采取哪些措施，增加哪些項目或支出。政策和支出計劃一一對應，清晰明了。

(五)不同預算報告反映了不同國家預算基礎數據的扎實程度

比較發達國家的預算報告，可以發現美國的預算報告中分析預測做的較好。這與美國采用的預算編制方法以及扎實的預算基礎數據有關。美國預算編制的特點是采用基線預算。所謂“基線”，就是指假定預算年度的法律和政策不變，測算政府預算收支基線，預算基線確定后，再測算新法律和經濟狀況對預算收支造成的影響，從而計算出新財年的預算收支。用這種方法編制預算，預算分析預測就顯得尤為重要。安排預算時要對這些影響進行具體測算，甚至要對法律變化進行逐條測算。因此，美國每年的預算報告文件中都包含《分析和展望》。

另外，美國預算編制重視對未來的預算估計，預算報告“是一個關于政府未來支出的計劃，而不是事后的報賬”③。預算報告的基礎數據包括上年數據、當年數據、預算年度數據以及預算年度以后年度的數據。美國預算表中上年所列數據一般表示機構賬戶中的實際收支及差額數，或財政部年度預算報告中的匯總數。當年所列數據包括遞交預算報告時估算的收支及差額數，包括對當年的撥款數。這一列還反映補充撥款和取消撥款的情況。預算年度所列數據包括估計可支配的收支及其差額數，反映在現行授權立法中新的預算授權，也即根據新的授權立法和稅法所產生的預算預計數。美國的預算報告同時包括至少4年的情況，反映更長時期的預算決策。上世紀90年代的預算報告中包括預算年度上上財年的實際數、上財年的預估數、預算年度以及以后五年的預估數。而目前，美國預算報告列示預算年度之后長達10年的數據，比原來的預測5年的時間又延長了一倍，目的是要反映預算決策對長期目標和計劃的影響。

(六)預算報告中的支出有增有減，和部門預算契合度高

國外預算報告反映出，預算從來不是只增不減的，而是根據合理需求有增有減。美國預算報告中不僅闡述新實施的政策和增加的相關支出，還要對準備取消的政策及相應削減的支出進行說明。另外，除了闡述總預算，還詳細列示部門預算。將總預算切塊到各個部門（agencies），每個部門對應各個部門職責范圍內的政策，并對各自部門的政策負責。農業類預算全部在農業部，農業政策的制定、預算的編制、執行都由農業部負責，真正實現從政策制定到支出計劃一體化。報告中詳細闡述了農業部的職責、新財年的預算、較上年的變化、新財年要實施的政策及所需支出金額等。瑞典的預算報告也將預算分為27個支出領域，每個支出領域都對應一個部長對這筆支出負責。當然，這些國家的預算報告和部門預算契合度高同這些國家實行了大部制有關，只有真正實行了大部制，才能實現責任、義務和支出都由一個部門負責。而從實踐來看，大部制也不是一步到位的，大多國家都經歷了一個機構整合、形成框架和逐步完善的過程。即在市場經濟成熟、政府職能相對明確定型后才有條件實行大部制。真正實行大部制以后，才能做到預算報告和部門預算嚴絲合縫。

(七)雖然目前大部分國家預算報告中尚未包含績效目標，但這是未來改革趨勢

美英是公共預算的發源地，也是績效預算管理理論和實踐的發源地，在績效預算管理方面走在世界前列。英國政府從20世紀80年代就開始推行績效預算改革。以撒切爾夫人為代表的歷任英國首相致力于明確部門的戰略目標、績效目標和具體的績效指標，并將績效評價結果作為調整政府長期經濟目標和計劃以及財政部制訂以后年度預算的依據。美國經過幾十年的探索與完善，形成了具有示范性的績效預算管理制度。1993年美國國會通過《政府績效與結果法案》(簡稱GPRA法案)，要求各個政府機構在編制預算、提出資金需求計劃時，必須同時提交一套能夠綜合反映部門業績、便于考核的績效指標，作為將來評價政府支出績效的標準化依據。小布什時期，美國總統管理與預算辦公室開發并實施了項目評價分級工具 （簡稱PART，2002年)。奧巴馬時期，國會通過《政府績效與結果現代化法案》(簡稱GPRAM法案)（2010年），將優先績效目標工具寫入法案。隨著績效預算的產生，預算報告的內容再次發生重大調整。日本自2001年起實施中央省廳改革，要求各省廳實施政策評價，在各部門開始嘗試公布項目的績效目標。財務省要求從2001年的預算編制開始，各省廳在申報預算時連同政策目標等相關資料一并提交，但在目前的制度安排上，日本預算報告中尚未體現績效目標的內容。當公共預算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具（OECD，2001）”時，越來越多國家的預算報告體系開始涵蓋績效指標的設計。在這點上做的較好的是法國，其績效預算管理的理念已經反映至預算報告的編制中。雖然預算報告涵蓋了績效目標體系的目前只有部分國家，但從各國實踐來看，是未來改革的趨勢。

四、完善我國預算報告寫法的建議

新《預算法》實施以來，我國政府預算報告的內容不斷豐富，報告編寫水平不斷提高，尤其是2018年的政府預算報告與往年相比，在寫法、形式與內容等方面做了大幅改進，有很多亮點，是預算報告寫法的一次重大改革，反映了我國政府預算管理改革再上新臺階，現代預算制度建設取得新成效。但預算報告的易懂、公開、細化程度仍達不到人大及一些代表的要求，我國政府預算報告仍有改進和完善的空間。對比國外預算報告可以發現，由于政治體制、經濟發展水平不同，我國預算報告和國外預算報告在行文方式、邏輯結構、重點內容等方面存在一定的差異，通過總結國際經驗，建議我國預算報告的寫法做如下改進。

(一)提高國家治理站位，突出預算報告的國家政策文件色彩

根據GFOA建議，預算報告不僅是一個財務性報告，首先它應是一份政治性或政策性文件。也就是說預算報告最基本的要求是要闡述政策，突出政府的現階段的工作目標和重點，并從歷史的角度解釋這些工作目標和重點較往年變化的原因。正因為此，國外的預算報告利用較大篇幅講政策，是兼具政策文件與財務計劃的綜合性報告，而我國預算報告的報賬式寫法更像是單純的財務報告，政府年度計劃、對未來的想法分別體現在政府工作報告與國民經濟和社會發展計劃草案報告中。換言之，我國的政府工作報告、國民經濟和社會發展計劃執行情況與國民經濟和社會發展計劃草案報告、預算執行情況和預算草案報告三者結合才近似于國外的預算報告。今年的預算報告在這方面有較大改進，對黨的十九大報告、2018年中央經濟工作會議提出的重大決策（如深入推進供給側結構性改革、加快建設創新型國家、大力實施鄉村振興戰略、堅決打好三大攻堅戰等）均詳細說明了預算安排情況和原因，體現了“財”、“政”雙合以及財政是國家治理的基礎和重要支柱的作用，是預算報告的一大進步。但我國政府預算報告仍有改進和完善的空間，建議進一步提高政治站位，站在國家治理的高度將政策和收支計劃更好地結合起來，在2014年《預算法》修正案、黨的十九大報告以及《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》等法律法規文件規定的基本框架下進一步改進和創新。

(二)重視跨年度的財務連續性

縱觀發達國家的預算報告，多為一個具有財務連續性的多年度報告，而我國的預算報告是一個單年度報告。國外預算報告重視對未來收支的預測，報告從歷史縱向角度列示比較了各個預算年度的財政數據，一般包括上一預算年度的實際收入和支出、當年預算年度預算執行或預計情況、下一預算年度預算預測情況，至少三年甚至更長時間的預測數據。通過對比多個年度的預算數據，預算變化情況一目了然。而我國目前的預算報告從內容分塊來說，是將當前預算年度的預算執行情況與下一年度的預算草案前后并列擺放,預算執行情況報告和預算草案報告兩者各自獨立，篇幅相當，聯系不緊密，重點不突出。雖然列舉了收入總額、支出總額、主要的收支項目以及完成預算的實際情況，但未列出上一預算年度的詳細數據，也未列出今后未來兩年甚至更長時期的預測數據。建議考慮預算應具有的前瞻性，而不是簡單地只關注單年度的收支平衡，鼓勵多關注政府行動的長期后果。

(三)適當借鑒國外預算報告的寫法，突出預算報告和政府相關規劃的相關性

我國預算報告一直以來以板塊結合式寫法為主，雖然越來越多地方嘗試采用整體滲透式寫法，但總體而言，從中央到地方，預算報告仍以板塊結合式寫法為主。在板塊結合式寫法下，預算報告分預算執行情況和下一年度預算安排兩部分分別羅列數據。這種寫法的優點是層次比較清晰，但也有缺點，即讀者難以對數據羅列部分和文字描述部分建立起一一對應關系，對具體支出數據和重點政策之間如何結合沒有概念，以至于有些項目細化至好幾級了也看不出這些預算用到了哪些方面，甚至一些對財政工作有一定接觸和了解的政府官員或大學教授都稱看不懂。最好的預算總是和最好的支出計劃緊密相連，預算報告必須清楚地反映新財年政府的主要政策以及與政策相關的支出計劃。預算報告不是財政部門的預算報告，而是整個政府部門的預算報告。人大代表能夠對預算報告進行深入審議和有效監督才能體現財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。因此，可適當借鑒國外預算報告的寫法，突出預算報告和政府規劃的相關性。國外預算報告多采取整體滲透式寫法，即將預算收支總體情況及具體支出項目的具體數據和政府的主要目標、工作重點、預算說明等問題結合起來闡述。數據和政策之間緊密結合，一一對應，可以使讀者對預算資金“錢從哪里來，用到哪里去”的內在聯系有更深入的認識。當然，事物均有兩面性，這種寫法同樣存在缺點，即為了全面反映政府預算的全貌，往往后面需要附大量的預算表格，而閱讀表格對讀者的專業背景要求較高。人大代表來自社會各領域、各階層，本身并不一定對預算工作熟悉，這種情況下對預算的審查更有可能變得流于形式。

(四)加強與人大代表和公眾溝通交流，進一步提升預算解讀服務工作效率和質量

GFOA提出，預算報告除了具有政策性文件和財務計劃的作用，還具有交流工具的作用，如果不能把預算編制過程、關鍵性預算文件以某種形式公開，供社會各界參考和研究，對公眾提出的問題無所回應，漠視不理，預算報告寫的再完善也得不到社會各界充分的理解和支持。發達預算報告編制過程中注重與立法機關、公眾的互動，而我國預算編制過程中與社會各界互動較少。國外預算報告的編制不是一個封閉、不透明的過程，而是從預算編制伊始至預算報告提交立法機關正式審議表決的整個過程中，將預算工作的進展以及形成的預算文件及信息均披露至政府官方網站，并留下相關部門負責人的聯系方式以供社會各界質詢和監督。整個預算編制過程中預算編制部門和立法機關的互動過程一清二楚。在部分國家，甚至對立法機關審議預算中激烈討論的過程進行實時電視直播。而在我國，雖然預算報告內容反映的明細程度、公開程度和易讀易懂方面每年都有新的進展，預算內容披露的詳細程度不斷提高，但預算編制工作的過程留給老百姓的印象仍舊是不透明的，尤其是前幾年，相關部門對于歷年人大代表針對預算報告反映的較為密集的問題也缺乏足夠的重視和相應的回應，導致人大代表對政府預算管理不透明的不滿反映至預算報告的表決中，情緒性地投反對票。一定程度上人大代表并非對預算報告本身有意見，而是對預算編制及預算信息的不透明有所不滿。因此，建議借鑒國外經驗，今后從預算編制伊始加強和人大代表的溝通，實現開門編預算、開門審預算。今后盡可能在預算執行情況報告與草案基礎上，充分利用政府預算解讀、政府預算述說圖解等各種平易近人的政府預算輔導讀本，進一步提升預算解讀服務工作效率和質量。同時，更重要的是，增加與人大代表面對面的溝通、交流。在繼續加強對人大代表針對預算報告提出的意見進行整理、總結的同時，不僅要建立更加積極、迅速的回應與溝通機制，把人大代表“請進來”，還要放低姿態，主動“走出去”聽取代表意見和建議，回應回答代表提出的熱點焦點問題。

(五)標本兼治，以法治推動預算治理結構改革

預算不是一個結果，而是一個政治過程。目前的預算對老百姓來說，僅是一個在全國人大會議上向社會公眾公布的反映在預算執行情況報告和預算草案中的預算過結果。發達國家十分注重對預算編制、執行、決算全過程的實時披露和說明。從目前預算報告的得票率現狀來看，雖然今年有所回升，但仍未達到財政部門的要求。這會傳遞給財政部門一個信號，即是不是預算報告的寫法、內容存在什么問題，需要改進，但這樣想就進入一個認識上的誤區，即認為預算只是一個結果，而忽略了其過程屬性。預算報告人大代表得票率的構成不應該只是預算報告本身，深入分析還可以包括預算編制過程的公開透明性、預算分配依據的合理性、政府部門和財政部門對人大議案的反應速度、處理結果等，甚至可以說，更重要的是包括公眾對財政預算改革的看法等。從這種意義上講，將單純改進預算報告作為改善得票率的突破口，能發揮一定的作用，但不解決根本性問題，不能從根本上提高人大代表及公眾對預算的認可度。因此，建議通過中長期措施，標本兼治解決這一問題：一是完善政府預算報告制度的立法基礎。如果出臺國家財政法或預算會計法，在其中規定預算報告的內涵、要素、內容等，使預算報告的寫法有法可依。二是改革政府預算編制制度，盡力健全預算編制執行相互制約相互協調的機制。實施開門編預算，預算編制不應僅是財政部部門的工作，其他主體應在編制階段盡早參與進來。三是完善預算審查和監督制度。從審查這一關進行規范，對范圍、詳細程度、審查重點進行要求，以此推動預算報告的完善。四是進一步細化預算草案。經過一系列改進，今年人大代表和公眾對政府預算報告的認可度較前兩年有所提高，但仍受到具有財政預算專業知識背景的大學教授、地方財政官員等人大代表關注的兩個主要問題是，支出政策的細化程度和草案的細化程度。建議落實新《預算法》第46條、第75條規定，進一步細化草案，完善政府預算報表體系，如一些重點項目支出。五是完善政府收支分類科目。現行收支分類科目不盡合理，不夠科學導致政府的錢花出去找不到地方記賬，只能歸入“其他支出”。從歷年預算草案中可看出，部門預算中“其他支出”比重大的現象一直存在。如果不及時推進政府收支分類科目改革，無法從根本上改進政府預算報告及草案的寫法，也無法實現十九大報告提出的“建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”的要求。■

注釋：

①CHAPTER 3,BUDGET SYSTEMS AND EXPENDITURECLASSIFICATION。

②OECD Best Practicesfor Budget Transparency。

③弗里德里克·克萊文蘭德,《美國預算觀念的進化》,1915年。

[1]廖曉軍.國外政府預算管理概覽[M].北京：經濟科學出版社，2016.

[2]馬蔡琛.如何解讀政府預算報告[M].北京 :中國財政經濟出版社,2002.

[3]外國政府預算編制研究課題組.美國政府預算編制[M].北京：中國財政經濟出版社,2002.

[4]GFOA.Making the Budget Document Easier to Understand[EB/OL].(2017).http://www.gfoa.org/making-budget-document-easier-understand.